劉煜輝  （社科院金融所中國經濟評價中心主任）

        為應對金融危機，2008年底，中國政府宣布了4萬億的經濟刺激計劃，隨后，地方政府積極推出了在未來幾年投資逾30萬億的多項計劃。這些遠非空想的白日夢。一段時間內，中央政府允許甚至鼓勵地方政府從銀行大肆借貸以支持基礎設施項目。盡管中國法律禁止銀行直接貸款給政府機構，但是地方政府建立了大約8000家投資公司，銀行向這些實體的放貸歸入“企業貸款”。

        目前已無法準確地算出地方政府投資機構籌集的資金數額。據全國人大財經委副主任委員尹中卿1月份接受采訪時披露，2009年地方政府的投融資平臺借貸5萬億。

        中央政府對于平臺貸款的風險顯然已經高度警覺，銀行監管部門已經下令放緩向地方投資工具發放貸款，城投債等其他市場融資工具已經實質性叫停。盡管在中國推進城市化的進程中，地方政府通過這樣的平臺進行融資有其內在必然性，但地方政府融資平臺無節制膨脹本質上是一個體制問題，需要高度關注其產生的宏觀風險。

融資膨脹是政府職能問題

        地方政府融資膨脹的原因，本質上是個政府職能問題，是個政府激勵問題，不宜過分強調所謂地方的財權、事權不對等，造成了地方政府財政困難而不得不另謀財路，如平臺貸款、土地財政等。

        從宏觀視角看，每年地方政府花的錢夠多的了。2008年地方預算內收入4.92萬億，2009年可能高達到5.5萬億，預算外收入2008年是5600億，2009年應該在6000億以上，此外，每年轉移支付的規模都在6000億以上，再加上土地出讓金在2009年高達創紀錄的1.6萬億，以及地方國企貢獻的幾千億利潤，2009年地方政府能夠獲取的收入高達8~9萬億，這相當于國民收入的1/4，一個經濟體1/4以上的錢都給政府花，還不夠嗎？

        但是，正常的民生保障還是嚴重不足。只能有一點，政府所承擔的公共職能以外的事務太多了。這樣的政府本質上還是一個經濟建設型政府，而非現代社會的公共職能型政府。如果這個沒轉變過來，政府拿再多的錢也是不夠花。

        現在的政府激勵依然是GDP、是稅收，中央派下來的事權（特別是民生相關的事權）肯定會放在經濟建設之后來考慮，所有的資源肯定是先滿足激勵導向的方向，政府也是理性人。舉個例子，保障房是4萬億刺激計劃中唯一沒有按期完成的項目，完成計劃不足30%，是地方政府錢不夠嗎？光平臺貸款去年就增加了3.8萬億，是沒有激勵。

        如果政府激勵機制沒有大的變化，即便是中央更多地承擔一些事權，也是枉然，這不是問題的癥結。

債務膨脹導致宏觀風險

        現在大家大多從微觀償付上來看地方融資平臺的風險。當然從微觀機制看，現在大多數平臺貸款未來的償付，很大程度要依靠項目完成后配套的土地價格上升和房地產開發成功，但是因為中國的房地產尚未經歷過一個完整的周期，未來的波動必定會對信貸的償付帶來影響。當然在現行體制下，平臺信貸都是隱含政府兜底的，本級財政失去償付能力，上一級政府一定會兜底。銀行也堅信這一點，所以敢于給地方政府的融資平臺大規模投放信貸。銀行是很聰明的，深諳我們這個經濟體制的奧妙。

        其實，我認為大家所講的微觀償付風險，可能不是平臺貸款的大問題，由于政府債務膨脹所導致的宏觀風險，才是問題的關鍵所在。

        我所受的經濟學訓練都是這樣告訴我的，政府舉債擴張的最終負擔還是攤在老百姓頭上，因為未來稅費將要增加，企業創業和經營困難；投資意愿下降，就業就有問題；然后收入就有問題，整個經濟的投資和消費的結構會進一步的扭曲。當然，反轉過來也會摧毀微觀償付的基礎，收入增長緩慢，地價和房價的持續上漲就會有問題。

        所以我們可以看到，宏觀和微觀最終將會在邏輯上統一。因為地價和房價要長期的可持續上升，必須有賴于政府從經濟中有效退出來，轉變職能，回歸服務者的本位，從而激發經濟主體的活力，讓他們自己來創造財富。這樣基于家庭收入和財富增長的地價和房價才能持久。而基于政府財政和信貸擴張推動房價和地價上漲，遲早會與收入購買力的增長脫節而成為泡沫。

陽光化和市場化控制風險

        有效控制地方政府融資風險的方式，是陽光化和市場化。

        這樣地方政府不是憑權利去拿錢或是憑權利去換錢，而是作為一個陽光的主體（有自己公開透明的資產負債表的經濟主體）進入市場去融資，用周小川行長的話說這叫“開前門”。這便有個風險大小的問題，有個資金價格的問題。簡單說，就是拿錢的代價要能夠充分體現對長期風險的補償。要讓市場力量來約束地方政府所內涵的體制性投資和信貸的沖動。

        中國正處于城市化和工業化加速階段，未來五到十年期間，各地區基礎設施建設投資規模浩大，地方政府融資需求的確十分巨大，迫切需要一個市場化約束方式。

        在解決財政分權下的體制性矛盾、規范中央與地方之間關系的基礎上，借鑒發達國家“市政債券”、“產業投資基金”等地方政府的融資經驗，建立規范化和市場化的地方政府融資渠道，應該及早提上議事日程。



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