每經編輯 倪紅日    

倪紅日（國務院發展研究中心研究員）

地方政府融資平臺是在經濟體制轉軌過程中產生的新事物，它產生的直接初衷是為地方政府的基礎設施建設籌措資金。應該肯定，地方政府融資平臺在推進城市化建設中的積極作用，但是同時，由于新事物出現是自然生長出來的，所以地方政府融資平臺的制度建設相對滯后，需要完善。制度完善的前提是對我國基礎設施建設的投融資究竟應該采取何種模式，應該有個基本的認識。

體制催生融資平臺

地方政府融資平臺的產生有其必然性，它是財政由“建設性”轉為“公共性”，政策性投融資轉交政策性銀行，預算法規定地方政府預算不能打赤字，體制改革的推進相對滯后等體制原因，被迫自然形成的。

首先，基礎設施建設資金的供給者，由財政為主轉為以金融為主。經濟體制改革以后，建設性財政開始轉為公共財政。原來建設性財政承擔和負責基礎設施建設資金的籌集、使用和管理體制被逐步打破。

1993年，在黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，提出把投資項目分為公益性、基礎性和競爭性三類：公益性項目由政府投資建設；基礎性項目以政府投資為主，并廣泛吸引企業和外資參與投資；競爭性項目由企業投資建設。為此，1994年3月，成立了國家開發銀行，作為政策性銀行主要為公益性和基礎性項目建設進行投融資。從邏輯上看，基礎設施建設資金的籌集、使用和管理應該由國家開發銀行負責。這樣，客觀上形成了財政將這部分職責基本上移交給了金融體系的現實。

其次，國家開發銀行的定位比較模糊。由于存在種種原因，2008年國家開發銀行進行了股份制改造，試圖由政策性銀行轉為商業性銀行。這不僅使得國家開發銀行的定位進一步模糊不清，同時也將基礎設施建設的投融資體制問題變成了“燙手的山芋”，好像是一個沒人愿意要的“孩子”。

再次，預算法規定地方財政預算不能有赤字。預算法規定不允許地方財政打赤字，這就從法律上堵塞了地方政府財政債務融資的正常渠道。為此，不得不實行中央財政代地方財政發債的辦法，而中央財政代地方財政發債的規模，遠遠難以滿足地方政府基礎設施建設的融資需要。

由此可見，基礎設施建設體制和機制目前是一種不完善的缺位狀態，尤其是基層地方政府的基礎設施建設的資金來源沒有相應體制保障。地方基層財政已經完全是一種“吃飯財政”，有些基層財政要靠出讓土地來滿足“財政吃飯”。

由于地方城市基礎設施建設不可能不搞，所以地方政府在制度、體制缺位情況下，自行創造出融資平臺為城市基礎設施建設融資。基礎設施管理體制缺位、機制混亂是造成地方政府融資平臺存在諸多問題的根本原因。

吸取國際經驗教訓

基礎設施、保障性住房都是一種準公共物品，這些物品的投融資和生產往往是由政府和市場交織起來共同提供的。不可能完全由市場提供，也不必要完全由政府財政提供。從國際上看，基礎設施、保障性住房等建設投融資的方式很多。從政府財政和金融關系角度，可以大體分為兩類模式：

一類是政府財政為主的投融資體制，如日本體制是比較典型的財政投融資體制。這種體制的優點是財政出面通過債務融資進行基礎設施建設，政府信用度高，融資速度快，財政負債高度透明。缺點是政府財政債務占GDP比重高，影響財政的可持續性；政府債務的使用效益缺乏市場監督，存在著基礎設施過度建設和資源浪費等問題。筆者認為日本模式并不是一個理想的基礎設施投融資模式。

另一類模式是政府引導下的以金融市場為主的投融資模式。比較典型的就是美國低收入和特定群體的住房保障投融資體制。即在政府少量資金的引導下，完全通過金融工具和金融市場為這部分住房進行融資。“次貸危機”就是這種模式的結果，所以這種模式也是不理想的。

總之，基礎設施和保障性住房的投融資是個國際性難題，現有的體制模式都有較明顯的制度缺陷。在中國，現在最缺乏的是體制和制度的創新研究機制和機構，缺的是頂層設計，多的是底層實踐，所以目前只能處于地方政府自謀出路，自行創新。

如何完善融資平臺

首先，明確地方政府融資平臺的職責和范圍定位。建議逐步通過立法，將地方融資平臺合法化為城市基礎設施建設融資機構，要明確規定這一機構的融資范圍、方式、目的等；明確限制融資項目必須是基礎設施項目，經營性的酒店等商業項目不能進入這個機構融資。

其次，理順財政與金融在基礎設施融資領域的各自職責和協調關系。財政要為融資平臺提供資本金，能否運用財政和土地進行擔保和抵押需要進一步研究。地方融資平臺是具有政策性金融的機構，金融市場可能是融資平臺的主要融資場所，為此必須有金融監管機構對其融資活動進行是否合規的監管。

第三，充分運用金融工具為基礎設施建設融資。在運用金融工具時既要積極，又必須慎重。對此，美國的經驗教訓值得深入研究和總結，既不能重蹈覆轍，又不能因噎廢食。考慮到中國國情，政策性金融的制度創新應該繼續堅持下去，并逐步完善制度和機制。

第四，盡快修改并出臺新預算法。為建立完善的政府基礎設施投融資體制，應該允許地方政府自主發行地方政府債。現在，可能的難點是如何對地方政府發債規模和風險進行監督問題，為此必須加快推進民主化建設，公眾的監督是最好的監督。

第五，形成財政和金融的雙重監管體制。財政主要對這一機構的財務狀況以及整個政府資產負債情況進行統計和監管；金融監管機構主要對機構的金融性活動的合規性以及對銀行風險影響進行監管。據說，在實踐中，全國有不同的融資平臺管理模式，五分之一左右的地方政府財政對融資平臺實行了直接管理。一些最新資料反映，為了解決保障房投融資問題，各地正在開展各類試點，比如湖北省黃石市在2009年被國家開發銀行列為開發性金融支持住房保障體系建設試點城市，搭建了專業、高效和規范的投融資運營平臺。需要很好地組織人力對這些模式進行調查研究，總結經驗，規范制度模式。