關(guān)于建立高等教育撥款方式與方法公開、透明機(jī)制的建議

全國人大代表、湘潭大學(xué)校長 羅和安

我國高等教育政府財政撥款是高校辦學(xué)經(jīng)費的主要來源。政府根據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)、采取什么方式向?qū)W校撥款，直接關(guān)系到高等教育的辦學(xué)公平和教育資源的有效配置。但是，當(dāng)前高等教育財政撥款的計算方法、分配結(jié)果、使用情況等標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)公開程度不夠，使得撥款的使用效益缺乏有效的監(jiān)督和考核，程序的正當(dāng)性和公平性也受到質(zhì)疑，“公開不夠、透明度不高”嚴(yán)重削弱了財政撥款方式及結(jié)果的正當(dāng)性。為此，建議國家盡快出臺相關(guān)制度，進(jìn)一步提升高等教育撥款方式和方法的公開化與透明化。

一、計算方法不明確，導(dǎo)致高等學(xué)校的年度預(yù)算編制缺乏依據(jù)，準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性不高

對于現(xiàn)行財政撥款中的“基本預(yù)算支出”部分，中央財政和各地方財政可以自行制訂撥款公式，如湖南、浙江、江蘇三省的撥款公式通常按照標(biāo)準(zhǔn)學(xué)生人數(shù)、生均撥款經(jīng)費、各調(diào)控參數(shù)等指標(biāo)進(jìn)行綜合計算。但是，對于撥款公式具體如何操作，特別是調(diào)控參數(shù)的范圍如何界定、比重如何確定等標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)，通過公開途徑往往無法獲得，導(dǎo)致高等學(xué)校在編制年度預(yù)算時“心中沒底”，預(yù)算更多只是參照上年度財務(wù)決算報表而形成的“估算”，其準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性必然要打折扣。

二、撥款程序不完善，撥款過程及結(jié)果極易受“人為因素”的左右

一方面，當(dāng)前國家高等教育財政撥款機(jī)構(gòu)是純粹的官方部門，其人員均為政府官員，整個操作程序是政府“領(lǐng)導(dǎo)”下的直接劃撥模式而非政府“指導(dǎo)”下的獨立運作。由于缺乏大學(xué)和社會的共同參與，政府的高等教育預(yù)算編制不能及時地體現(xiàn)高等學(xué)校的實際辦學(xué)需求和社會需要。撥款額度取決于財政統(tǒng)籌能力，撥款行為往往成為政府的“單方行為”。另一方面，由于缺乏專門的“中介”撥款機(jī)構(gòu)，財政撥款特別是“項目支出預(yù)算”極易受到人為因素的影響，教育經(jīng)費之爭與學(xué)校的聲譽(yù)、與是否屬于重點大學(xué)密切相關(guān)，與學(xué)校的運作和公關(guān)有很大關(guān)系，使得撥款過程及結(jié)果的正當(dāng)性和公平性備受質(zhì)疑。根據(jù)2008年東華大學(xué)、廈門大學(xué)、上海教科院聯(lián)合承擔(dān)的教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目--“高校財務(wù)管理創(chuàng)新與財務(wù)風(fēng)險防范研究機(jī)制”課題組的調(diào)查問卷統(tǒng)計結(jié)果，在231所部屬和省屬高校的主管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)處正副處長、財務(wù)管理專家中，超過65.12%的調(diào)查對象認(rèn)為“項目支出預(yù)算的撥款機(jī)制透明度不夠”，超過54.98%的調(diào)查對象認(rèn)為“應(yīng)改變撥款機(jī)制與模式”。

三、對財政撥款的過程監(jiān)督和結(jié)果監(jiān)督較弱，經(jīng)費使用效益得不到保障

2010年3月，全國政協(xié)委員、復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良校長在接受記者采訪時透露，國家每年都會給“211”、“985”高校劃撥教育經(jīng)費，但近年來劃撥資金根本不能準(zhǔn)時到賬，有的甚至一拖就是一兩年。“211”、“985”高校的經(jīng)費尚且如此，省屬高校財政撥款的落實同樣也不容樂觀，財政撥款“年初即計劃，年底才落實”的現(xiàn)象仍然較為普遍，嚴(yán)重制約了高等學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展。另一方面，對于劃撥到賬的財政撥款，高等學(xué)校只需向教育主管部門報告使用進(jìn)度及結(jié)果，無需向社會公開，財政撥款的使用效益缺乏必要的監(jiān)督和考核。世界銀行曾對我國部分高校的教學(xué)設(shè)備和實驗室的利用率做過統(tǒng)計，部分高校教學(xué)儀器設(shè)備利用率不到60%。據(jù)國家教育部統(tǒng)計，全國高校儀器設(shè)備有20%以上處于閑置狀態(tài)，大型精密儀器的利用率最高不超過15%。此外，由于公開化程度不夠，社會民眾作為納稅人，對高等教育財政撥款的知情權(quán)得不到體現(xiàn)，監(jiān)督權(quán)無處行使，近年來要求財政撥款進(jìn)一步公開化、透明化的呼聲日益高漲。

三、具體建議

1. 建議建立高等教育財政撥款的公共查詢系統(tǒng)，允許高等學(xué)校和社會各界自由查詢財政撥款的分配結(jié)果、使用進(jìn)度、使用結(jié)果等。

2. 建議國家綜合考慮學(xué)校規(guī)模、層次、地域、專業(yè)、學(xué)科、績效等因素，研究制定具體的撥款公式。基本支出預(yù)算的計算實行統(tǒng)一公式，項目支出預(yù)算的分配體現(xiàn)競爭性，均在同一層面上公開進(jìn)行。

3. 落實國家教育規(guī)劃綱要精神，盡快建立由政府官員、教育專家、學(xué)者、工商界人士等組成的高等教育撥款咨詢委員會。高等教育財政撥款不直接劃撥給學(xué)校，由高等教育撥款咨詢委員會進(jìn)行相對獨立的運作，將評估結(jié)果與撥款掛鉤，增加撥款的透明度。

4. 在高等教育財政撥款預(yù)算的編制過程中，逐步賦予高等院校參與聽證、列席會議、答辯和建議等權(quán)利。