張茉楠（國家信息中心預測部副研究員）

今年是解決中國地方債務的關鍵一年，如何根本性化解地方債務風險、解決土地財政綁架房地產宏觀調控、中央地方兩級財源分配失衡等系列難題，都使得改革中國財稅體制走到了極為重要的“關口”。

數據顯示，2011年和2012年兩年債務到期將占10萬億元債務的43%左右，總額約4.6萬億元。今年可能出現非常大的融資缺口，因大部分地方債是以地方融資平臺和抵押貸款形式存在的，其大都投向大型項目和基礎設施，這些項目周期長、見效慢，地方財政將出現極大困難。而最新數據顯示，因中央房地產調控的堅定推進，2011年全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，很多城市的土地財政收入降幅明顯，如何既要化解地方債務融資風險，又要解決擺脫土地財政依賴，并解決事權和財權匹配嚴重失衡的問題，已是擺在政府面前的最大難題。

事實上，中國地方財政失衡問題由來已久，中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，使地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架，是中國經濟體制改革的重要一步。通過此次改革增強了中央政府可調控財力和財政轉移支付的能力，中央財政稅收體系得到了加強。

然而，因地方政府要承擔大量公共事務支出，財權與事權的不匹配及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘，為平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，由此，土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。盡管中國現行的《預算法》等有關法律嚴格禁止地方財政出現赤字和地方政府舉債，但事實上各級地方政府大都在不同程度上不顧自身償債能力擴大赤字，舉債度日或負債運行，且這些債務大多處于隱性狀態。

在對土地高度依賴的背景下，中國房地產調控就難以得到有效推進，土地財政成為國家房地產調控的最大阻力。近10年來，各地土地出讓金收入迅速增長，在地方財政收入中比重不斷提升。房地產捆綁著土地財政和土地金融，低效率的投資，房地產泡沫及對地方政府融資平臺的資金支持，都會使銀行的貸款質量惡化，也使得宏觀調控要背負著承擔地方債務風險的巨大隱患。而今，在中央明確堅持房地產調控的背景下，各地方政府又“蠢蠢欲動”試圖給房地產市場松綁，這很可能使前期的調控努力毀于一旦。

因此，解決一系列矛盾的根本還在于健全地方稅體系為目的的財稅體制改革。地方稅收是地方財政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴大地方政府理財空間和調控能力，為地方財政化緣才是化解風險的根本之策。

在地方稅制建設和中央、地方政府間稅權的劃分上，國外已有較成熟的經驗。美國盡管債務風險也較嚴重，但美國財稅體制的設計依然有許多可借鑒之處。首先，美國是三級財政劃分制度。美國聯邦政府與州政府、地方政府，各級政府都有明確的事權和財權。

其次，依據公共服務劃分財政支出。美國按公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯邦政府、州政府或地方政府提供。聯邦政府的支出項目包括國防、人力資源、物質資源等六大項。州和地方政府財政支出主要包括教育、公路建設、公共福利、衛生保健等，提供公共物品和公共服務的分工十分明確。

最后，分工基礎上的“財源共享”分稅制體系。美國聯邦政府開征的稅種包括個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅等。州政府開征的稅種包括銷售稅、消費稅、財產稅和社會保障稅等。地方政府開征的稅種包括財產稅、銷售稅等。各級政府之間稅收收入所占比重根據各自的經濟發展情況有所不同。聯邦政府的稅收以個人所得稅和社會保障稅等所得稅為主，州政府的稅收以銷售稅為主，地方政府的稅收則以財產稅為主，這給地方政府較穩定的征稅空間。

盡管中美兩國差異較大，我們也有國稅與地稅之分，但從整上來說，地稅在不斷萎縮，而地方政府的事權卻在加大，讓地方政府不得不“跑部錢進”。而美國在財稅分配上的有益經驗，值得我們借鑒，加快建立中國地方稅體系已刻不容緩。