每經編輯 趙慶

2011年，我國城鎮化率首次超過50%，由“鄉土中國”走向“城市中國”，這在我國城市發展史上具有里程碑意義。城鎮化事關我國現代化建設的全局，是轉變經濟發展方式的重要抓手，是啟動內需的重要引擎。城市作為城鎮化的空間載體，需要繼續加大建設和投入，特別是要轉變城市發展方式。在我國快速城鎮化過程中，由于粗放、低效的城市發展方式，使得城市發展與管理出現了一系列問題。

城市發展理念問題。在追求城市建設速度的過程中，忽略了城市發展質量，一味強調城市建設和城市規模，忽略了城市管理與服務功能。對資源節約集約利用不夠，特別是土地資源和城市水資源問題日益突出；城市環境污染加大，大城市交通日益擁堵，外來人口管理與服務缺失，寬馬路、大廣場、超規模標志性建筑等城市形象工程層出不窮等等。

城市經濟發展問題。過分追求工業發展，忽視了服務業的發展。工業經濟屬于增量型發展，在其發展過程中將面臨很多問題，一是用地緊張的問題，二是用工荒問題，不僅是勞動力數量型用工荒，更多的是勞動力結構型用工荒，三是資源環境問題，一些工業發展對資源環境破壞嚴重。服務型經濟屬于存量型發展，對比發達國家城市發展經驗來看，服務型經濟已經成為各國的主導力量，而我國在服務業發展和經濟結構轉型明顯滯后，我國服務業增加值比重只占GDP的43%左右，特別是生產性服務業發展更是嚴重滯后。

城市社會發展問題。我國用30多年的改革開放走過了發達國家200-300年的工業化過程，在經濟高速發展的同時也帶了一系列社會問題，而發達國家可以用200-300年時間來化解這些問題。各級政府經常面臨考驗，通常是疲于奔命的被動式解決，解決交通問題就是修路，越修越堵，解決住房問題就是蓋樓，樓越蓋越多，房價越來越高，剛性需求越來越買不起；教育、醫療、食品安全等由供應量不足向供應質量不高轉化，從而引發更多的社會問題。

城市突發事件頻繁，涉及面廣、領域多、社會影響范圍大，對經濟發展、社會安全、公共秩序、公民生命和財產安全造成了不同程度的損害。隨著經濟轉軌、社會轉型的不斷深化，突發事件成為影響我國社會穩定、制約社會發展的重要因素之一。

因此要把加快轉變城市發展方式作為穩步推進城鎮化的重要抓手。轉變城市發展方式要體現在以下幾個方面。

轉變城市發展方式要體現在城市管理和服務上。在管理模式上，由城鄉二元結構管理向城鄉一體化管理轉變，整合城鄉公共資源，提供城鄉均等化的公共服務品；在管理手段上，由傳統的街道社區管理發展到網格化精細化管理；在服務對象上，由單純滿足戶籍城市人口向滿足常住城市人口轉變，要把具備一定條件的，長期在城市生活工作的外來人口作為城市服務對象；在服務水平上，滿足基本公共服務均等化的前提下，要提供多層次、多類型、差別化的高中低檔公共服務品。

轉變城市發展方式要體現在城市發展模式上。城市經濟從工業經濟主導向服務型經濟轉型，從做大增量轉向優化存量。城市作為我國經濟發展的主導力量，必須率先調整經濟發展向，優化經濟結構。目前在很多城市已經提出“騰籠換鳥”，“一巢數鳥”等政策，來盤后存量土地，鼓勵中心城區的工業外遷，為城市服務型經濟發展騰出空間。從國家財稅政策來看，在上海等地試點的營業稅改增值稅、房地產稅等都是通過調整存量要效益，將為服務業發展釋放空間，推動我國城市服務型經濟大發展。從城市用地規模擴張來看，自2004年土地政策嚴控以來，城市規模擴大，主要通過存量建設用地的調整，利用舊城改造調整城市內部的國有用地和集體用地的用途，提高容積率和密度，增加人口與就業機會，比如廣東實施的“三舊改造”政策；從單一的城市向外擴展轉化為通過城鄉建設用地增減掛鉤政策統籌城鄉發展，加大集約節約利用農村集體建設用地，擴大城市規模，改善農村基礎設施和公共服務。

轉變城市發展方式要體現在城市政府職能上，應對快速工業化和城市化過程中出現的問題，迫切需要綜合性、系統性、主動性的解決辦法。首先要轉變政府職能。由生產型政府、管理型政府向服務型政府轉型。隨著我國社會主義市場經濟體制逐步完善，要理順政府與市場、企業、社會的關系，從生產者、參與者、監控者轉變為服務者，實行政企、政事、政社分開，切實履行提供公共服務的職能。其次，要創新社會管理體系。一是加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，明確黨委政府在社會管理中的組織領導職責，充分發揮各類專業社會組織協同參與提供公共服務，充分發揮公眾參與力量，共同提高社會管理水平。二是建立健全公共財政制度，為大眾提供非市場化的基本公共服務品，比如保障房、教育、醫療、社保等，同時也可以購買部分市場化的公共服務品作為補充。三是適應社會發展的新變化，加強對外來人口的公共服務，提高社區自治水平，創新社會各階層合理的利益協調機制。

轉變城市發展方式要體現在城市決策模式上，由精英決策模式轉向公眾參與決策模式。隨著社會主義市場經濟不斷發展，精英決策模式的經濟基礎開始發生改變。公眾的覺醒意識、知識結構和社會期望也發生了改變，逐步從最初的以經濟增長為主導，轉化為提高生活質量，保留傳統文化，保護生態環境等社會和環境的多元需求，自上而下的精英決策模式面臨越來越多的問題，自下而上的公眾參與決策模式正逐步成為協調各方利益的一種必然選擇。公眾參與決策模式要求保證公眾享有知情權、監督權、參與權和決策權，要把公眾真正納入到決策過程中，而不是簡單的、表面的形式參與。當然，公眾參與決策模式的進一步完善還有待于公眾自身素質的提高，政府搭建的公眾參與平臺，專家技術人員的方案解讀等等。隨著微博等網絡自媒體和眾多新媒體的出現，對公眾參與決策是一個有利的支撐平臺，公眾對社會現象和社會問題有了更多的表達渠道，同時也有了更多的響應群體，城市管理者應充分利用這個平臺來推動和完善公眾參與。

轉變城市發展方式要體現在城市常態化管理上，加強社會管理創新要求從處理突發事件向實行常態化管理轉變。在人口服務管理、經濟組織管理、社會組織管理、境外非政府組織在華活動管理、互聯網管理、社會矛盾化解、社會治安、維護市場經濟秩序、精神衛生等方面等都要建立預測、預警、疏導、幫扶機制，防范和降低社會風險。維持穩定已經成了我國經濟社會發展的一個重點，建立有限政府，避免政府在社會矛盾中處于首當其沖的位置，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調節和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和沖突的法治機制，使法治成為解決社會矛盾和社會沖突的長效的制度化手段。