項崢

近年來，地方政府主導的投資成為驅動中國經濟增長的重要動力之一，并由此帶動地方政府債務急劇擴張。雖然地方政府債務風險總體可控，但債務規模擴張過快，容易引發風險，并可能會產生連鎖反應。因此，需要建立地方政府債務增長約束機制，抑制債務過度擴張傾向，從而引導地方政府科學發展，并努力尋求經濟增長與要素資源約束的內在協調。

理論上來說，地方政府債務與地方政府收入的比率存在一個合意的程度，使得地方經濟增長與要素的投入實現一個動態最優平衡。每年地方政府的收入，扣除經常性開支和資本性支出外，仍能有較大富余以支付利息和償還本金。地方政府收入，主要來源于稅費收入，而不是主要依靠土地出讓金。當然，適當比例的土地出讓計劃，也是維持地方經濟適度增長的基礎，但絕不是最主要的。

但從目前情況來看，地方政府收入中，土地出讓金收入比重較大。或者，可以合理推論，土地出讓金收入是地方政府實現政府債務償還和地方投資項目資金的主要來源。

自去年以來的房地產調控，帶動土地市場成交量回落，土地出讓金收入也大幅下降。據國家統計局的數據顯示，2012年1~9月，全國房地產開發企業土地購置面積同比下降16.5%，土地成交價款5309億元，同比下降11%。土地成交價款下降，勢必增加地方政府債務負擔，同時政府的預算平衡壓力也將顯著增加。

不難發現，部分地方政府的債務負擔，可能超過其地方經濟增長潛力所能承受的范圍。過度依賴土地出讓金收入，不僅會帶動房價上漲，增加投資成本，抑制社會消費，而且還會導致未來幾年經濟增長率下降，政府債務負擔也將加重。若要維持相同比例的經濟增速，未來地方政府債務率勢必陷入擴張的態勢，并將可能導致災難性結果。

由此可見，建立地方政府債務約束機制，勢在必行。建立地方政府債務約束機制，需要放開市政債市場。國外發達國家，特別是美國，地方政府可以自行發債，以此緩解財政壓力。

目前，我國沒有市政債市場，除少數試點省份之外，地方政府可委托財政部發債，自己不能單獨發行。從建立我國地方政府債務約束機制出發，若沒有一個穩定的外部融資渠道，地方政府勢必陷入通過土地出讓收入緩解政府支出和經濟擴張壓力的怪圈。因此，適當開放市政債市場，有利于地方政府債務的合理增長。同時，要實現對地方政府債務增長的有效約束。

目前來看，這種約束主要來自當地人大和投資者。若未來能放開市政債市場，那么市政債投資主體，應限制為地方投資者，不應鼓勵金融機構大量參與，否則這種模式與地方政府融資平臺貸款并無實質差別。只有當地的個人和企業成為地方債投資主體，才能真正實現對地方政府的有效約束。

與此同時，也要強調發揮地方人大的監督作用。當地人大要對地方政府的收入和支出實行嚴格監督，對預算計劃外的收入和支出項目，要進行嚴格審核和監督，以保證預算計劃執行的嚴肅性。 當前，中國的經濟增長越來越多依靠地方政府驅動，因此，建立地方政府債務約束機制的重要性不言而喻。

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