大力推進新型城鎮化，已成為當前及未來全面建成小康社會的重要工作。在新型城鎮化建設中，中國既面臨難得機遇，也存在諸多困難和問題。其中，僵化的土地制度不僅減少了農民從土地轉讓中獲得更多的收益，還削弱了農民轉變為市民的積極性和主動性。現在，戶籍制度和土地制度一道，已成為阻礙當前城鎮化步伐的高坎。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”，那么中國新型城鎮化的目標就很難實現。因此，如何突破土地制度掣肘，推進新型城鎮化建設，是擺在眼前的重要課題

⊙李長安

從目前的改革勢態看，推進城鎮化的主要著力點在戶籍制度改革上。據有關部門的人士稱，未來中國城鎮化發展的主要戰略任務，首先要有序推進農業轉移人口的市民化，逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬農民工的半市民化問題。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為城市居民。全面放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制。

這番表態基本上是對今年4月底即將召開的“全國城鎮化工作會議”定下了基調，也意味著戶籍制度改革有可能成為推進新型城鎮化工作的主要抓手。

毫無疑問，目前城鄉分割的戶籍制度，使得進城農民工無法享受到城里人諸多的福利和保障，并大大增加了他們落戶城市的成本，并使他們無法真正融入城市。也正因為如此，進城農民工對所在城鎮普遍缺乏認同感，由此形成了舉世罕見的“候鳥式”就業大軍。可見，現行的戶籍制度和土地制度一道，已經成為阻礙當前城鎮化步伐的兩道重要屏障。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”，那么中國新型城鎮化的目標就很難實現。

但是，如果僅僅局限在戶籍制度改革，甚至單純地認為，僅靠戶籍制度改革就能使新型城鎮化“畢其功于一役”，那就不僅是對新型城鎮化內涵的誤解，也會使改革偏離了新型城鎮化發展的戰略目標。換句話說，如果沒有土地制度的改革，或者說不對現行的土地制度進行先期的改革，那么城鎮化的推進就會困難重重。

之所以這么說，主要的理由是：戶籍制度其實并未阻止農村剩余勞動力向城鎮的流動。比如我國的城鎮化加速是自改革開放伊始就開始了，當時最大的動力是農村勞動生產率的提高以及進城務工條件的放寬。這些年來，盡管管理部門出臺了一系列戶籍改革的政策和措施，但依然進展不大，城鄉分割和地域分割的現狀并未有根本改觀。不過，嚴格的戶籍制度似乎并未阻止城鎮化的進程，農民工進城的規模越來越大，我國城鎮化率也穩步提高。有關實證研究也表明，戶口并非是影響農民進城最重要的要素。

實際上，對廣大農民而言，土地才是左右他們城鄉之間來回流動、進而影響城鎮化進程的真正牽引力。從歷史來看，我國現行的土地制度形成于上世紀七十年代末和八十年代初。發軔于安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包責任制，使農民開始獲得了自主經營土地的權利。1986年6月份通過的《土地管理法》,第一次對農村土地的所有權和使用權作出了具體規定。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂，進一步確立了農村土地所有權和經營權分離的法律地位。

隨著農村勞動生產率的不斷提高，大量的農村剩余勞動力開始涌入城鎮務工，于是在廣大農村地區普遍出現了土地轉包的現象。為了規范土地承包和轉包行為，保護土地經營者的利益，2003年新的《農村土地承包法》正式頒布，該法明確規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。

但不論怎樣變化，我國的土地制度也只是在使用權或經營權的范圍內變化，所有制性質并未發生變化，即農村土地仍然屬于集體所有。農民不能私自改變承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上蓋房出售。由于土地所有權的缺位，農民更不可能按照市場規則買賣土地。只有當建設需要的時候，必須由政府部門先行征地，進行一級開發后再通過招拍掛出售給開發商。在這個過程中，農民除了能獲得一定的拆遷征地補償金外，基本上與土地市場的高溢價無緣。

雖然擁有的是有限產權，但土地顯然還是農民以及數以億計的進城農民工最大的牽掛，并因此形成了對城鎮化的掣肘。具體來說，現行土地制度對城鎮化的牽制作用主要表現在兩個方面。

一方面，大大減弱了農民進城的“推力”。隨著土地稀缺程度的加深和土地價值的上升，農村戶口開始變得具有越來越大的“含金量”。其結果，城鎮化最大的難題，已經不是農民“能不能”進城的問題，而是他們“愿不愿意”進城成為城里人的問題。

目前，中國城鎮化的主要陣地在中小城市特別是縣一級城市。據統計，我國共有縣級單位2800多個，人口占總人口的70%以上。可以說，縣級地區是我國推進城鎮化的重點板塊。可是，在這些地方，戶口價值幾乎為零，農民雖然在縣城買房居住，但絕大多數人卻并不愿意放棄農村戶口。據一項調查，84％的農民工希望進城定居后能保留承包地，67％的農民工希望能保留宅基地。

更讓人吃驚的是，新生代農民工比他們的父輩對土地的要求還更強烈，調查發現，無論哪個年齡組的農民工，如果進城定居，多數還是希望保留承包地，極少愿意放棄承包地，其中16-25歲希望保留承包地的比重達到89.6％，26-30歲希望保留承包地的比重達到90.3％。這不能不讓人對未來我國城鎮化的動力是否充足充滿疑慮。

此外，對于許多農民而言，土地收入盡管已經不是他們的主要收入來源，但在社會保障體系尚不完善的情況下，卻是他們最后的“保障線”。一旦城市經濟出現波動，他們就能夠退回農村，做到“有進有退”。特別是最近一些年來，由于惠農政策力度的不斷加強，我國許多地方都出現了“逆城鎮化”的趨勢，大量的農民工放棄進城打工而回家務農，這也是造成近十年來開始出現的企業“用工荒”的重要原因之一。

另一方面，現行的土地制度還會降低城鎮化的質量，剝奪了農民應有的土地增值收益，激發了社會矛盾。由于現行的土地所有權都歸國家和集體所有，農民對自己使用的土地缺乏有效的話語權和定價權，在土地被征用時無法獲得應有的土地轉讓收益，致使大量的土地溢價流入地方政府與開發商的腰包。

據研究人員估計，通過高額的土地差價，農民至少損失了30萬億的土地收益。還有學者經過測算后得出的結果顯示，如果農民能夠在土地交易中具有決定權的話，那么他們的人均真實收入將至少增加30%。在城鎮化的過程中，由于征地拆遷引發的社會矛盾也日益尖銳。中國社會科學院發布的2013年《社會藍皮書》就曾指出，近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，其中征地拆遷引發的群體性事件占一半左右。

不僅如此，現行的土地制度還成了我國農村勞動生產率進一步提高、實現農業生產規模化集中化的障礙。我國農村勞動生產率雖有所提高，但和發達國家相比仍差距甚遠。比如美國大約有3億人口，但僅有400萬左右的農民，平均每個農民的供養人口超過75人。相比之下，中國有13.4億人口，專門從事農業的人口卻有3億多，平均每個農民僅供養不到5個人。以此推算，中國的農業勞動生產率僅為美國的1/15。

造成我國農村勞動生產率較低的原因有很多，但以家庭為基本單位的分散化的土地經營模式無疑是最關鍵的因素。即使這些年來土地流轉的規模不斷擴大，但鑒于法律法規的不完全和執行成本較高，我國農業的規模經營水平依然比較低下。

有的人擔心，如果允許農民對土地擁有所有權后，中國就會出現大規模的土地兼并現象，許多失去土地的農民就會流離失所，進而引發社會的不穩定。其實，這種思維模式是陳舊的前工業化時代的產物，已經基本上不合時宜。在工業化和城鎮化雙輪驅動的現代化歷史進程中，日益壯大的第二產業和第三產業對農村剩余勞動力具有巨大的吸納能力，而不斷擴張的城鎮規模又成為農民轉變為市民的有效容納器。這一點已經為絕大多數的工業化國家的歷史所證明。因此，只要政策得當，允許農民將土地推向市場化，就不但能夠實現農民更高的土地收益，還能夠有力地推動城鎮化的進程，從根本上解決中國目前“半拉子”城鎮化的問題。

基于中國的現實情況，在推進新型城鎮化的過程中，考慮到農村土地流轉在許多地區已較為普遍，因此可以在此基礎上進一步深化改革，先行允許農民擁有對自家宅基地自由處置權。在條件成熟的時候，對農民的承包土地也賦予同樣的處置權，實現土地市場的自由交易。如果農民能夠獲得土地交易的全部收益，事實上也會增加他們進城的動力和生活能力。

在此前提下，再輔之以戶籍制度的改革，農民真正落戶城鎮的積極性和主動性就會大大增加。如此，我國城鎮化的水平就能迅速提高，全面實現小康的發展目標才能順利實現。