蔡恩澤

十二屆全國人大一次會議通過的關于國務院機構改革和職能轉變方案，將現國家能源局、國家電力監管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，不再保留國家電力監管委員會。這意味著十年前起步而半途停滯的電力體制改革重新啟動了。

自2002年“電力體制改革方案”下發后，除了政企分開、廠網分開、主輔分離有所進展外，方案確定的“輸配分開”、“競價上網”兩大改革議題一直被擱置。此間，電力市場化改革初見成效，廠網分開之后，實現了多元化發電，發電裝機和電網規模均呈兩倍以上增長勢頭，基本告別了缺電時代。與此同時，五大電力集團與煤炭企業所屬電力企業之間的市場競爭也擺開陣勢，“電老虎”感受到了此前從來不曾有過的生存壓力。

近幾年，圍繞價格，煤電矛盾不斷加劇，發電企業頻現巨額虧損，工商企業電費負擔沉重，新能源、可再生能源發展受到制約，電力部門服務不到位、“電老虎”脾氣大等一系列矛盾，凸顯出現行電力體制已成轉變經濟發展方式、促進節能減排和發展多種所有制經濟的重大障礙。鑒于下一步改革將涉及深層次體制調整和利益博弈，于是，改革中途“卡殼”了。一個嚴峻的事實是，屬于競爭環節的上網電價和銷售電價仍被政府嚴格管制，而具有壟斷性質的輸配電價卻又沒能管住，尚未形成合理的電價機制。而這與“放開兩頭、管住中間”的改革思路是背道而馳的。

同時，原本列入改革框架的主輔分離及東北電力市場和直購電等試點也陷入了僵局。國家電網一家獨大，在金融、電建、礦業等多個領域大規模擴張，并搶灘海外市場。國家電網的強勢壟斷逐漸成為鉗制電力市場形成的最大障礙。

電力改革半途停滯，各方質疑不斷。在電力改革十周年之際，主流觀點是應抓住當前有利時機，加快推進電力體制改革，當務之急是理順價格機制，將發電環節的競爭和經濟效應傳導到消費端，讓消費者得到實惠。而破除垂直一體化的壟斷格局，在發電和售電環節實現有效競爭，嚴格監管具有天然壟斷屬性的輸配電網絡，已成各界基本共識。

現實狀況是，發電市場在市場化，可購售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒有選擇權和議價權。如能逐步放開，當更有利于電力消費者和生產者自主調節，發揮節能和創新能力，更有利于新能源和智能電網等新興生產力的成長。

于是，國家電網成了眾矢之的，“靶心”則是拆分國網。這也是電力改革重啟的重頭戲。

因為電價受管制，這為電網企業的低利潤率提供了理由，“哭窮”之聲不絕于耳，但國家電網年經營性現金流在2000億以上，巨大的現金流帶來強烈的投資沖動，投資過程中關聯交易已成不爭的事實，且滋生行業腐敗，背離了公用事業的宗旨。國家電網公司員工數量超過150萬，注冊資金2000億，經營區域覆蓋全國26個省、自治區和直轄市，覆蓋國土面積的88%以上。2012年，公司在《財富》雜志全球500強企業排名第7位。如此巨大的壟斷性公司，政府根本無法監管，控制的資源太大，誰跟它都不是對手。只有拆分這條路可走。

國網拆分已成大勢所趨，但若按地區劃分也有一定弊端。因為長江、黃河上游的西部地區水利條件便利，一般為水力發電，成本較低，而其他地方多為火力發電，成本較高，目前還很難找到一種妥善的方案。拆分只是路徑，最終目的是為了形成和完善電力市場，管住電網，單獨定價，防止區域電網變成小國網。拆分之后，區域電網仍會保持壟斷，所以，還可通過股份制、多元化及上市等步驟推動其資產、成本與收益的透明，謹防改革成漲價借口。

上網電價的市場化，筆者以為似可分三步走。第一步，近期可保留煤電價格聯動政策并進一步調整完善，包括減少發電企業消化煤價上漲的比例，及時足額聯動等。第二步，借鑒石油價格形成機制的做法，今后幾年將這項政策改造升級，明確細化煤電價格聯動機制辦法，由發電企業根據國家規定及市場供求自行決定上網電價，只需備案，不再由政府部門審批，從而實現上網電價由審批定價改為機制定價。第三步，上網電價應完全由市場供求決定，企業自主定價。

電力改革的另一場大戲，當屬低碳化發展。電力行業是國民經濟的基礎行業，也是最大的碳排放部門，高污染的行業。數據顯示，我國電力行業碳排放總量占化石能源利用碳排放總量的比例高達38.73%。促進電力行業低碳化對我國低碳化發展總體目標的實現具有決定性的作用。就目前而言，最為重要的途徑是國家政策在頂層設計上鼓勵和促進可再生能源的大規模并網發電，最大限度實現對傳統化石燃料發電容量的替代，以調整電力結構。我國可再生能源資源分布較為集中，且與能源需求呈明顯的逆向分布，這使得我國可再生能源的開發利用需按照“集中并網、跨區外送”的方式推進。

電力改革之箭再度上弦，但愿這回不再半途而廢。

（作者系晶蘇傳媒首席分析師，財經媒體專欄作家）