張茉楠

當前，中國有諸多領域改革亟待啟動，在這些領域中，有一大難題決定關鍵成敗，且牽一發而動全身，那就是與“土地財政”相關的一系列改革的破題。

繞不開的中國體制

回顧中國改革開放30年多來的財政體制變遷，其實質就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間財政分配關系的一項基本制度，核心問題是明確各級政府之間支出責任和收入劃分，以及轉移支付制度等。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府財政收支倒掛現象比較嚴重。

目前，中國地方政府財政收入來源主要包括三大部分：預算內財政收入、預算外財政收入和政府性基金收入。預算外收入中占比最大的是土地出讓金收入。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金的存在，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府就盡可能通過擴張預算外收入和體制外收人來增加自己的可支配財力。2003年以來，“土地財政”逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003-2012年間，土地轉讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。2010年最高達到72%。

“土地財政”具有較高的杠桿率。在現行土地制度下，地方政府對土地資源配置起著絕對控制和支配作用。由于土地出讓金可使地方政府將以后50年-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府運用各種手段多賣地、快賣地、早賣地、賤賣地，甚至不惜頂風違法用地。地方政府通過土地融資“以小搏大”，金融、財政風險加劇地方政府通過設立地方融資平臺等方式推動地方投資建設，保持地方經濟高速發展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務規模和融資利息償還金。

“土地財政依賴”

模式不可持續

然而，近兩年越來越多的事實表明。中國的“土地財政依賴”模式已經難以持續，“土地財政”轉型面臨重要拐點。地方政府的債務風險不斷攀升。根據穆迪報告，中國地方債務余額已經達到12萬億左右。但是另一方面，以地方政府為主導的城鎮化戰略提速也給地方政府帶來了非常大的財政壓力。據相關測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元，根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。特別是2010年以來，隨著中央一系列房地產調控政策的“落地”以及土地拆遷成本的大幅上升，土地出讓收入不斷減少導致與土地相關的地方財政收入持續下降。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個大難題。

轉型須通盤考慮

中國“土地財政”盛宴即將結束，未來到底何去何從關系重大，但“土地財政”的轉型也不能畢其功于一役，其相關領域的改革也必須進行頂層設計和通盤考慮。

首先，“土地財政”應逐步擺脫土地所有權的束縛。一是逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。二是規劃區內經營性國有土地由國有土地資產管理公司經營管理，公益用地由政府按照市場價格進行征購。此外，集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益。

其次，改革現有中央地方財稅體制，建立財政收支平衡制度。一是必須實現財源結構的合理化和實現財政分配的結構合理化，才能保證財政收支平衡。二是要擴大稅基，建立獨立穩定的地方稅體系。當前，提高我國房產稅總收入的一個重要前提，就是要盡量拓寬我國房產稅的稅基，確立明確的征稅依據和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產稅的征稅負擔，而是在具體開發征稅對象能力的基礎上做出逐步調整。短期內完善以營業稅為主體稅種的地方稅體系；長期看應建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。

再次，構建土地受讓金管理和儲備制度。可由土地儲備機構、地方財政局、稅務局及資產經營公司設置財政專戶，保證收入及時納入管理和儲備機制內，其他部門不得私設賬戶。在此基礎上，以實現財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應為目標，建立完善土地征收績效評價體系。

最后，健全財政轉移支付制度，促進地方政府尋找替代財源和發市政債。建立具有財政預算約束的地方舉債融資機制，合理控制地方政府債務水平。未來國家應允許合格的地方政府在市場上公開發市政債。事實上，2011年10月，為建立規范的地方政府舉債融資機制，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，這是中國金融體制改革道路上的重要轉折點。但如果地方的償債資金來源仍繼續建立在“土地財政”上，風險顯然沒有消弭。許多發達國家地方政府是可以自行發債的，償債資金的來源就是地方政府自行開征的地方稅收，這是發達國家和市場經濟成熟市場的大方向。（作者系國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）

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