近年來專注研究土地問題的經濟學家華生表示，改革紅利的核心應是新型城鎮化。城鎮化發展需要土地改革、戶籍制度改革、財稅制度改革等配套推進，這也是經濟體制改革的抓手。

應強調“人的城鎮化”

中國證券報：有觀點認為，應大幅擴大城鎮建設用地規劃，改變嚴守耕地“紅線”的思路。該觀點引發了爭論。城鎮化發展是否需嚴格遵守目前18億畝“紅線”規定？城鎮化規劃遲遲未能出臺的原因是什么？

華生：我并不贊同這樣的看法，參考日本、中國臺灣等地的歷史經驗就能看出，在快速城鎮化的過程中，耕地面積不一定會下降。目前，我國建設用地面積為25萬平方公里，其中城市、工礦僅占8萬平方公里，而農村為17萬平方公里，遠遠大于城市用地，其中不少是農村宅基地，將其置換出來足以支撐城鎮化所需土地，不需要額外觸碰耕地“紅線”。

城鎮化規劃之所以遲遲未能出來，最主要的原因是高層看到，簡單地按老思路推進城鎮化很容易變成單純擴大城市規模、只有土地城市化而沒有人口城市化的“舊城鎮化”。目前，地方政府仍有沖動通過賣土地、搞基礎設施建設來擴張城市，城鎮化的路徑并沒有制度上的改變，這樣推進城鎮化很可能事與愿違，所以需慎重決策，推進新型城鎮化。

搞新型城鎮化就要在體制、機制上有改變和突破，必須提出好的方案，但到目前為止沒有，學界和輿論界均尚未提出真正可行的方案。盡管方案缺失，但也需看到新型城鎮化的方向已明確，核心就是實現人的城鎮化。在現實中，目前大家在考慮土地問題時常常缺乏考量“人”的因素。政府提出堅守18億畝耕地“紅線”時，著力點仍是“地”，不是“人”。不少地方把農民趕上樓，地方政府看到的也都是土地的利益，而不是人的利益。開發商熱衷談土地流轉，卻忽視了流轉應是人遷移的結果，而不是先決條件。這些情況歸根結底是忽視城鎮化的核心——人。

“要地”和“要人”掛鉤

中國證券報：新型城鎮化需要怎樣的土地改革相配套？如何通過制度設計同時實現制約政府造城沖動、限制開發商大肆圈地、保護弱勢群體利益？如何避免農民變流民、新城變“鬼城”的情況重演？

華生：要從過去“只要地不要人”變成為人服務。要實現人的城鎮化，首先需要尊重市場規律。城鎮化是社會和市場發展的趨勢，也是農村人口的自主選擇。幾十年來，雖然沒有政府大規模的組織，我國已陸續有2億農民走進城市，成為農民工。這部分人口自愿選擇進入城市生活并獲得了工作，有在城市安家落戶生存的基礎。政府應該尊重他們的選擇，以就業為基礎，修改制度，讓符合一定條件的人入籍。首先解決已進城、工作穩定的農民工家庭城鎮化的問題，特別是兒童不能留守。

其次，城鎮化意味著農民進城，遠離原本居住的宅基地。因此，推進城鎮化還需解決農民怎么住的問題，這需要修改土地制度，允許農村土地權利變成城市的居住權利。從這個意義上說，我國尚未真正開始建設保障房。真正的保障房應該為城鎮化服務，滿足那些從農村進入城市生活人群的需求，這才是人的城鎮化，也是經濟增長的長期動力。此外，在城鎮化過程中，農村土地也需要進行區劃整理、重新確權，對進城人口留下的土地進行合理化、標準化整理以利于流轉。

最后，最重要的是在制度設計上把“要地”和“要人”掛鉤，將土地和安置人口掛鉤。國土部的數據顯示，每年國家規劃的供地目標為500-600萬畝，而各地匯總統計的需求量多達2000萬畝，最后年均實際供地面積約1000萬畝。按照這樣的供地思路，未來連保證耕地“紅線”都成了問題。

怎樣遏制地方政府要地、要指標的沖動？必須把地和人掛鉤考核。對于土地問題，應做好一個頂層規劃，確定每年用于解決城鎮化人口問題的計劃供地配額，再交給各個地方分解指標并出臺配套政策支持。例如，鼓勵發展的中小型城市每畝地綁定的人口指標少，而需要限制發展的城市每畝地綁定的人口多，讓地方政策自己權衡用地量的多少。在這個過程中，戶籍制度改革也要精心設計，不能只在一個地區放開。通過這些舉措體現國家的指導作用，這也是未來將召開的城鎮化會議應考慮的問題。