每經記者戴高城夏冰 7月3日，國務院常務會議原則通過《上海自由貿易試驗區總體方案》。會議提出，要使自貿區成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，這也意味著，相關改革將會在取得經驗的基礎上，超出28平方公里的范圍，進而超出上海的范圍。 8月14日，上海市副市長周波到臨港地區管委會調研時提出，臨港管委會要認真研究中國（上海）自由貿易試驗區擴區事宜，做好擴區準備。對此，地處上海的最東南角，距離市中心75公里的臨港地區則被認為是上海新一輪發展的“黃金引擎”。 機遇篇 借力自貿區臨港突圍制造業與海洋經濟 每經記者戴高城夏冰 商務部8月22日發布消息稱，近日國務院正式批準設立中國（上海）自由貿易試驗區，通告中稱，建設上海自貿區，是順應全球經貿發展新趨勢，實行更加積極主動開放戰略的一項重大舉措。 作為上海對外開放的最前沿陣地，即將啟動“十三五”前期規劃研究與編制工作的臨港有望借助上海自貿區的設立迎來新一輪增長機遇。 自貿區來襲 2013年，國務院總理李克強同意并推進建立上海自貿區。 身處上海乃至中國向外進一步開放的最前沿的臨港，也被認為是自貿區的直接腹地，將在下一輪的角力發展中大有作為。 “上海自由貿易實驗區在推進過程中，主體部分形式上是在外高橋，但是內容卻是在臨港。”上海市社科院部門經濟研究所所長楊建文如是指出。 臨港管委會綜合計劃辦主任湯文侃也表示，“臨港是自貿區的直接腹地，目前已批復的28平方公里中，有6平方公里落在臨港地區。自貿區的改革條款將涉及金融、航運、貿易、稅收、管理等多個方面。” 湯文侃稱，目前，臨港已作好相關準備，高度關注自貿區制度創新的內容，重點研究利率市場化、金融業對外開放、金融業創新等為臨港產業發展帶來的機遇，同時做好自貿區的擴區準備工作。 區域宏觀專家馬泓對記者指出，“臨港的目標是打造成先進制造業與服務業高效聯動，而自貿區是能夠提供市場化的交易場所，是提供稅率優惠的‘軟實力’服務。如果一頭做先進制造業，另一頭做高效服務業，二者可達成聯動。而且，自貿區也是推進人民幣國際化的重要環節，這跟整個國家的發展都有聯動效應。所有這些高端制造業都是跟世界接軌的行業，因此，臨港對相應的企業需要考慮匯兌方面的風險，以便于企業更高效地運轉。” “大制造”前景可觀 除借力自貿區外，臨港地區也被認為在上海市先進制造業發展中可以大有作為。 “結合上海的城市發展來看，上海的制造業已到了需要空間上的調整和遷移的時候。在上海最初的‘退二進三’政策中，制造業被放在上海城鄉結合部的郊區中，伴隨著城市的發展，當時的郊區已經或將發展成為上海的中心城區，典型的是原先以制造業為主的浦東的張江和金橋開發區。” 因此，楊建文認為，如果能通過某種制度和條件設計，讓金橋和張江內的企業搬到臨港，那么，其釋放出的140平方公里的土地不僅能給上海中心城區置換出足夠大的土地預留，同時，這兩塊區域內的原500強企業在技術和裝備層面上還能迎來升級過程，這既能緩解上海土地市場的房產供求壓力，也對城市的健康發展十分有利。 “我們曾算過，如果按浦東新區建中心城區的成本費用來算，每平方公里是50億元~60億元的造價，那就意味著140平方公里將產生5000億元~6000億元的社會資本吸納，而這些資金，剛好是浦東要進一步開放的資金缺口。如果上述方案得以實施，幾個地方都能被兼顧到，關鍵的環節是怎樣才能把這些企業遷到臨港去。如果這個關鍵問題能被解決，臨港地區的整盤棋都將會被盤活。”楊建文如是指出。 海洋經濟大有可為 一位不愿具名的海洋漁業專家認為，盡管臨港面臨的挑戰不小，但其作為杭州灣北岸先進制造業集聚帶的核心區域，臨港地區通江達海，海洋資源相對集中，海洋產業已具備一定基礎，有條件打造成一座真正意義的海洋城，推動上海從“大江時代”逐步走向“大海時代”。 作為我國經濟中心城市和重要沿海城市，上海擁有良好的海洋科技基礎。出于對海洋經濟的重視，又因上海在裝備制造方面有較好的條件，上海選擇把長興島定位于海洋裝備制造業。 “但畢竟海洋經濟的范疇并不僅是造船和港口機械，還在于海洋和海底資源的開發發展和勘探這一類所需要的設備，以及海洋服務領域和文化領域相關資源的整合，發展海洋經濟，需要開發區能夠對其具有特別的組織和功能配置的能力。眼下，長興島的造船和港機日子也不好過了，但上海海洋產業本身的發展還需要進一步推進。所以，無論從上海本身的產業選擇，還是全國發展的需要來講，我們非常贊成中央對于臨港在海洋產業方面的布局。”楊建文稱。 楊建文指出，下一步，如果在整個海洋產業發展的子產業細分市場、細分定位上，臨港地區能找準一個位置，同時，把國內外研究、制造、市場幾方面進行直接整合，這樣，就能把臨港現有的、構成基礎性產業及現有產業里相關的人口集聚在一起。如此一來，這撥人的聚合不僅能作為今后主城區里居住的主要平民階層，同時，發展海洋經濟的高端定位又能與國家戰略緊密結合起來，這給上海帶來了既能發展自己，又能承擔國家責任的一種平衡。 海洋經濟前景誘人，但這在楊建文看來還不夠。如今，杭州灣發展格局已呈現出新的變化，杭州灣地區擁有浦東、舟山兩個國家級新區以及洋山港、寧波港兩大港口，長江橋隧和崇啟大橋已先后建成通車，連接江、浙的國家鐵路沿海大通道建設正在積極推進。 基于上述種種，楊認為，如果下一步臨港能與浙江舟山、嵊泗、寧波港等之間達成“建設沿海濱江產業發展帶”的設想，那么，臨港地區有望將區位劣勢轉變為區位優勢，成為服務兩大新區、兩大港口以及杭州灣北岸、兼具集聚和輻射功能的綜合性節點城市。 實際上，現在上海和浙江的經濟競爭不在于港口的競爭，而是在于經濟腹地的競爭。楊建文表示，杭州灣兩座大橋的建設對浙江來說是戰略舉措，這兩個橋的經濟含義是爭奪蘇南以及長江中游集裝箱的箱量，而箱量又是支持深水港最主要的經濟基礎。 “所以，上海港未來也同樣需要一個強大的經濟腹地來做支持，從全國及長江中下游角度講，上海港本身構成全球制造基地之一，作為世界工廠也發生了些變化，就臨港自身的港口情況，從現有的港口吞吐能力看，大概已經差不多了。”楊建文認為，接下來，在現有資源有限的前提下，對于兩地港口之間的競爭，若能從國家層面全盤整合和協調，一旦成功，兩港之間的競爭力度就會相應減弱。 “下一步，如果臨港能充分利用兩面環海的區位優勢和領先的海洋科技實力，加強與浙江舟山新區的聯動和錯位發展，就能實現多方共贏。” 臨港新城增長機會 自貿區：利率市場化、金融業對外開放、金融業創新 大制造：通過某種制度和條件設計，將金橋和張江的企業搬至臨港 海洋經濟：通江達海，海洋資源相對集中，海洋產業已具備一定基礎，有條件打造成一座真正意義的海洋城 挑戰篇 臨港產城融合耗時長重點項目配套尚不完善 每經記者戴高城夏冰 從現有落地的產業表象來看，臨港的產業已初具規模，但同時，其新城人跡少至的現狀也被不少媒體指為“空城”，產城融合度不高已成為一個現實課題。 采訪中，復旦大學社會發展與公共政策教授任遠反復強調，“任何城市市場的發展，最為根本性的力量是產業的力量，如果政府過度調控，則會帶來背離市場規律的行為。盡管臨港通過頒發‘雙特’30條，通過戶籍松綁制度來促進人口集聚，但它的作用并不大。因為，推動人口集聚最主要的力量還是市場與產業，而臨港新城的人口集聚不足的原因正是其市場和產業發展不足，人們并不會沖著戶籍而去臨港新城，未來臨港新城的發展道路應該是如何進一步推動相適宜的市場和產業發展，從而促進人口集聚，這才是臨港的當務之急。” 產城融合度不高 在臨港新城的區域定位上，到底是產業優先還是新城優先，這曾讓外界一度感到迷惑，最多的說法便是其“最初時定位并不明確”。 記者翻閱臨港資料發現，在開發初期，上海成立臨港新城管理委員會和上海臨港經濟發展（集團）有限公司主導新城開發建設。到2010年，上海臨港新城管理委員會更名為上海臨港產業區管理委員會，為上海市人民政府派出機構，主要職能是負責臨港產業區和洋山深水港后方配套區的行政管理、協調服務等工作。直到2012年9月，才恢復為上海市臨港地區開發建設管理委員會。 湯文侃則告訴記者，“臨港開發十年來一直是堅持產業優先沒有動搖。一個地區的發展，在某一段時間內可以堅持產業優先，城市發展可相對滯后。但產業發展到一定程度一定需要城市的支撐，產業是城市興旺的基礎，城市是產業發展的保障。為此，上海市2012年出臺的‘雙特’政策明確臨港要堅持高端產業集聚、高端人才集聚和強化產城融合即‘兩集聚一強化’的戰略導向。上海市政府出臺的臨港中長期規劃也要求，到2020年，臨港地區要基本建成高端制造要素高度集聚、先進制造業與現代服務業高效聯動的‘智造城’，宜業宜居、產城融合的現代化濱海新城，我國戰略性新興產業和先進海洋經濟發展的示范基地，以及資源節約型、環境友好型的國家新型工業化示范基地。可見，臨港后續發展，產業發展和城市建設同等重要。” 對于《每日經濟新聞》記者所觀察到的主城區大學城商業圈、泥城鎮大型生活社區和主產業區等規劃產業區完全沒有啟動的現象，湯文侃解釋道，“泥城鎮小的產城融合出現，是個可喜的變化，但是對大區域的產城融合提出了更高的挑戰，原來可能沒有認識到這個問題（產城融合問題），現在大家（對此）都有高度的認識。” 現代服務業人氣仍不足 對于臨港地區的產城融合時間發展順序，湯文侃指出，“重裝備產業區的建設是隨著洋山港和東海大橋的建設同步開始的，建設步伐要快于新城的建設，產城融合是個大概念，是指整個臨港地區的產城融合，每個地區也有個小產城融合的概念，裝備區的泥城鎮優先發展于主城區，先要做局部的產城融合，再做大的，浦東新區也是如此發展起來的。” 而對于此前有媒體提出的“空城”說法，采訪中湯文侃并不認同這一概念，“我們的城市沒有建設完成，現有的67平方公里的主城區，20%都沒有到，現在建設的只是沿著滴水湖區域的一部分，而且很多是臨時建筑，我們認為這個城市的建設才剛開始。” “在臨港城市建設的過程中，也需要產業的支持，你們所看到的裝備產業區制造業和主城區還沒有融合，裝備區依賴于產業工人，甚至這一部分人還住在市區，每天靠大巴來回運送，這是不能持續的。”湯文侃表示。 “服務業”是臨港新城定位功能之一，“臨港將通過發展旅游會展、軟件產業等現代服務業來帶動人氣，通過人氣帶動城市配套，通過配套促進人居，通過人居實現城市功能，從而促進產業持續發展”。 根據臨港新區的“十二五”規劃，臨港新城承載了發展“新一代信息技術產業”的任務，將重點發展新一代移動通信網絡、物聯網、新型平板顯示、高性能集成電路、高端軟件、汽車電子等。 在新的規劃中，軟件業成為其中之重。湯文侃指出，“臨港軟件園4月正式開園，成為中國上海軟件名城建設的重要組成部分，37家企業完成注冊并加快入駐。預計在未來五年內，滴水湖畔將集聚5萬名軟件工程師。” 《每日經濟新聞》記者通過在軟件園內的采訪了解到，目前在園區已經入駐的企業卻僅有一家從事激光軟件技術的公司，該公司現有員工十幾名。 對此，該園區一位負責人告訴記者，“相對于市內其他產業園區，這里有極大優惠政策，至少在稅收方面在上海市是少有的，除了國稅，上繳給區里的稅收我們全部返還，現在園區80%的辦公樓已經出租”。 至于目前園區只有一家公司入駐，該負責人對此表示，“由于今年4月才開園，很多企業還需要裝修，加之16號地鐵線還沒開通，企業會陸續搬進來”。 在未來的服務業規劃中，旅游會展業也是臨港主打牌，“已具備滴水湖、濱海高爾夫、鮮花港、濱海森林公園、中國航海博物館等優質資源。下一步重點建設上海極地海洋世界、上海天文館、臨港會展中心等，與迪士尼積極呼應，力爭到2016年形成600萬人次旅游接待人數。”湯文侃介紹道。 除此之外，管委會還精心打造了“寬帶城市健康圈”概念，這一設想是其為發展低碳、生態的宜居新城而引進的一項促進城區可持續健康發展項目，為旅游造勢。 在臨港新城中，上述產業絕大多數都只出現在規劃當中。以旅游業為例，由于配套設施跟不上，目前旅游僅集中在周末，來自上海各區縣，聚集于滴水湖畔。 暫缺乏增長引擎 湯文侃認為，“臨港區域一直以來在怎么開發的問題上（存有爭議），不過，最近上級領導也達成共識，先‘集中力量打殲滅戰’，不可能搞全面開發，所以主城區和主產業區一直沒有打開，就在主城區的67平方公里，也不可能全部鋪開，只能一小塊一小塊地開發，再逐步放大連起來，形成一個城市的功能。” 湯文侃介紹稱，“接下來我們主推滴水湖區域的開發、軟件園的開張、極地海洋公園和國際影視城的引進，金橋搞的6平方公里的綜合區，再加上即將引進上海電力大學、劍橋學院落戶大學城，使得之前臨港主城區大學城呈點狀連成片，即便這樣我們也只做了主城區的30%，但至少要花3年時間來完成。現在缺的是一個‘引爆點’，比如極地海洋公園和海上新上海等項目一旦落地，按照市場規劃，大概每年會帶來超100萬人次的旅游人口，一旦這樣的大型項目落地，必定會帶動城市的建設”。 任遠同時提醒，“除了城市的基礎設施和公共服務的完善，還得充分尊重市場規律，才會相對比較理想。比如浙江義烏，在交通不便的情況下，通過發展較低端的市場，成為集聚百萬人口的新興城市。只有充分發揮市場的作用，促進產業的發展，產業和人口發展，才能形成良好的協調。” 湯文侃在采訪結束時強調，“整個臨港地區315平方公里，而內環線（不含黃浦江）才108平方公里，上海花了超過100年才把內環線區域內填滿，臨港地區這么大的產城融合不會這么快，這一定有個過程。” 臨港新城困局 人力資源：人口集聚度不高 硬件設施：現代服務業配套跟不上 增長引擎：尚缺一個“引爆點” 實施組織：產城融合周期長 記者手記 發展臨港需要什么？ 每經記者戴高城 在深入臨港新城采訪的幾天，確實感覺到了人口稀少和生活的不便利，但通過與相關部門工作人員的交談，開始對臨港新城的開發有了越來越清晰的認識。 臨港新城的發展，行政命令依然大于市場，政策的限制讓市場無法自主，比如戶籍制度的松綁，雖然能在一定程度上緩解人口導入問題，但落戶仍然是一道門檻；再如二套房限購政策，讓更多的中高端人才無法進入臨港。 建設經濟開發區是一項長期工作，因此，前后連貫一致的政策法則和穩定的經營環境是其成功的重要前提。在世界產業轉移趨勢的前提下，如何抓住全球產業經濟發展趨勢，為開發區明確恰當的重點行業作為增長引擎，并成功吸引關鍵駐商，從而形成集群經濟效應和品牌知名度是決定經濟開發區成功與否的關鍵所在。 因此，在尋覓適合上海臨港開發區的最佳做法過程中，臨港有待提高的不僅僅是當地政府的思路，同時，上海市政府也應在產業發展定位上，重視產業間的交流、城區間的合作。這也印證了那句——所謂的產城融合，這里的“城”應當不僅僅限于臨港新城，它應是跨越行政上采取的市場分割方式，它更多考驗的是一個大城市是否具有把握通盤棋路的勝機。 下一步，隨著“十三五”規劃初步制定并進入倒計時，臨港的主政者如何通過系列長效機制，建立重在“質”的考核項目，比如年輕人的就業問題、居民的醫療保障問題、城市交通問題等，這或許才算是走在改革前端的發展方式。