◎吳福明（上海社科院經濟研究所博士）

目前城市資金過剩，農村資金外流，且農村金融供給嚴重不足，對資本需求迫切。城市資本“下鄉”有著特別的意義：它不僅緩解了農業基礎設施建設等投資不足的困境，還帶來農業經營方式的變革，并以技術示范、市場引導等方式帶動農民增收致富，有助于傳統農業向現代農業轉型。

據有關方面初步統計，截至2012年12月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達到2.7億畝。其中，流入工商企業的耕地面積為2800萬畝，比2009年增加115%，占流轉總面積的10.3%。而靠近城市的農村地區遠遠超過這一比例。目前，工商資本進入的農業領域主要包括蔬菜、水果、花木、茶葉等經濟作物和休閑農業等。土地流轉規模一般以100畝至1000畝居多，個別企業流轉土地多達萬畝，期限一般為10年以內，也有長達50年之久的。

工商資本 “下鄉”，難免魚目混珠。他們在為農村帶來資金、技術與人才的同時，也帶來了一些問題。當饑渴的城市資本“戀”上日益稀缺的農村土地時，會加速土地“非糧化”與“非農化”。長此以往，不僅危及國家糧食安全，而且還會破壞“美麗鄉村”與農村社會安定，擾亂工業化、城鎮化進程。

首先，部分“下鄉”企業短期投機與套利目的明顯。這從不少工商資本青睞城鄉結合帶即可看出端倪。他們下鄉的目的，并不是發展農業，而是進行新圈地運動，以圖日后的土地增值盈利。其逐利手法有二：一是借助地方政府的招商引資政策，大量圈占農民耕地，且設法將土地流轉期限拉長。原來，城郊結合部并不適合規劃農業，被征用是遲早的事，屆時土地的增值收益就會全部被工商資本合法地“拿走”，而農民則兩手空空。二是擅自改變土地用途管制規定，以發展休閑農業和度假村的名義，圖變相房地產開發之實。

其次，即便是一些真心“務農”的工商資本，客觀上也存在與民爭利的現象。企業為了贏利，大部分都搞“非糧化”的經濟作物生產。“非糧化”影響國家糧食安全，抬升了地租，種糧大戶受壓。有關部門調查顯示：一些地區工商企業流轉入的土地種植糧食的只占6%。盡管農民由此可以獲得較高的租金，但是此舉帶來的負面效應不容忽視。其一，糧食播種面積如果大幅度減少，將直接影響到糧食安全。其二，抬高了地租，加重了真正的種糧農戶負擔。

最后，土地流轉后再度荒廢與環保問題也日益突出。來自中國農村改革第一村的小崗村土地流轉調查顯示：工商資本流轉入的土地出現大面積的拋荒與閑置。目前，小崗村共有1.9萬畝耕地，土地流轉率達44.2%，已轉包的8400畝土地絕大部分由農業產業化企業經營。2009年以來，7家企業中已有4家因為 “市場定位不準”、“缺水”等原因而出現不同程度的拋荒或半拋荒狀況。其他一些地方也有類似的情況，成片的農地以鄉村旅游等名義被“圈”而不用。從事養殖業的企業在給當地農民帶來實惠的同時，也給當地的環境造成了影響。

所以，有關方面在鼓勵工商資本下鄉的同時，必須正視上述問題，消除資本下鄉的負面影響。

第一，設立門檻，提高準入。我國《農村土地承包法》明確規定，土地流轉 “受讓方須有農業經營能力”，“由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包，應對承包方的資信情況和經營能力進行審查后，再簽訂承包合同”。有關部門應著手制定工商企業租賃耕地準入制度。對工商資本“下鄉”的背景與動機進行審核，支持鼓勵真正“務農”的企業投資農業產業鏈。“下鄉”不是圈地與囤地，資金應真正投向糧食生產及其產業化，鄉村旅游不應犧牲農田。通過嚴格準入制度，將那些明顯不符合從事農業經營的投機套利與逐利的資本攔在門外。

第二，調整與細化土地流轉政策。其一，明確土地流轉期限、用途與規模。土地流轉期限應與農業生產周期相適應，不可過長，也不應偏短。企業長時間、大面積租賃農民土地，不利于農業長期發展與農產品供給。耕地應該更多地讓本地的種植農戶經營。有關方面應從本地區的實際情況出發，確立合理的糧食作物與經濟作物的種植比例，控制流轉入單個工商企業的土地規模。其二，改變目前土地流轉獎勵政策中“輕農重商”政策，將資金獎勵給那些真正“務農”的人。

第三，建立土地流轉風險防范與退出機制。通過推廣使用土地流轉示范合同，鼓勵建立和完善土地租金預付制度。在土地流轉面積較大地區，通過政府補助、流入方繳納等方式，鼓勵建立土地流轉風險保障金制度。研究流入方退出機制，提高土地流轉效率。此外，應發展農村土地金融，增加資金供給，從源頭上緩解農村資金短缺的矛盾。