近期，第二次全國土地調查結果揭曉：至2009年底，我國耕地為20.31億畝，較之前公認的數據增加2億畝。增加的耕地主要源于以下兩個因素：一是土地調查精度的提高導致統計總量的增加；二是“一調”因規避農業稅費瞞報數目的公開化。此次，“二調”晾出的全國土地賬本非常詳細，所揭示出耕地結構上的變化與質量也令人深思。

首先，優質耕地減少，且不可再生。1996~2009年這13年間，大批優質農田化為城市建設用地。中國水田等優質耕地主要集中在東南沿海地區，而這一地區恰恰是城市建設最快的區域。據統計，這一時期，城鎮用地增加4178萬畝，其中大部分是優質耕地。

其次，人地矛盾突出，后備耕地資源“告急”。隨著人口增長、城鎮化進程加快，我國人均耕地仍處于下降過程中。人均耕地從1996年的1.59畝降至2009年的1.52畝，不足世界平均水平3.38畝的一半。同時，后備耕地資源嚴重不足，目前上海、天津、海南、北京未利用土地資源已近枯竭；江蘇、安徽、浙江、貴州也已很有限。

另外，二次調查數據顯示，全國有8474萬畝耕地位于東北、西北地區的林區、草原以及河流湖泊最高洪水位控制線范圍內，還有6471萬畝耕地位于25度以上陡坡。從生態安全的角度看，這1.49億畝耕地中，有相當部分需要退耕還林、還草。

最后，從耕地的質量來看，國土資源部與環境保護部關于土壤狀況調查結果表明，我國中重度污染耕地大體在5000萬畝左右。另外還有數目不少的“漏斗地”。為解決土地污染問題，國家每年將拿出幾百億元，啟動重金屬污染耕地修復、地下水嚴重超采綜合治理的試點。

如此算來，如果將生態欠債與污染的耕地這兩大部分扣除，“18億畝”的耕地“紅線”實際上已岌岌可危。隨著城鎮化進程的加快，耕地尤其是種糧耕地正面臨四面八方的“圍剿”態勢，糧食安全面臨考驗。

一方面，非農建設占用“虎視眈眈”。目前，各地非農生產建設活動經依法批準占用耕地特別是基本農田的，通常規定建設單位按照被占用的數量和質量進行補劃，然而耕地空間上具有不可移動性及特殊的地力能力，通過空間上的補劃置換，要達到基本農田數量不減少、質量不降低的目標非常困難。

另一方面，受利益誘導，種糧主體有減少耕地的動力。先來看地方政府，產糧區地方政府客觀上為其他地區“保留”了耕地而犧牲了其他發展機會，由于沒有一個很好的補償機制，產糧區地方政府保護耕地的動力不足。再看農戶，由于耕地種糧以外的其他用途收益較高，加之種糧成本上升，糧價受壓。一些地方農民寧可擱荒或少種，本來可以種兩季，現在只種一季。另外，耕地還可能被流轉成經濟作物或非農產業，如此一來，“紅線”內的用于糧食生產的耕地實際數量在減少。

“城鎮化”仍將是中國經濟發展的重要推手，耕地特別是糧食主產區耕地將面臨城鎮化的種種“誘惑”與 “威脅”，保衛耕地任重道遠。所以，多出來的2億畝耕地，首先應用于生態修復與污染防治，而不應用于建設用地。必須采取有力措施保衛城鎮化進程的耕地免受“侵蝕”。

首先，政府應加強立法，加大跨部門的耕地保護執法力度，保衛耕地安全。有關耕地保護，目前只有《中華人民共和國土地管理法》、《國務院農田保護條例》等法律法規。在實際執行過程中存在不少問題與盲區，應適時出臺我國《耕地保護法》，增強耕地保護的法律意識。國土資源部門與環保部門應協調土地執法，財政、農業、水利等部門應配合組織實施農村土地整治，保護和改善生態環境。

其次，設立耕地保護基金，加大對耕地保護的財政轉移支付力度。其一，地方政府應從土地出讓收益、新增建設用地有償使用費和耕地占用稅中提取一定比例，并由財政兜底。設立耕地保護基金，用于耕地補貼；二是中央政府應加大對耕地保護區，尤其是對糧食大省的財政轉移支付。

最后，應重視發揮市場激勵機制，逐步建立耕地保護補償機制。長期以來我國耕地保護中激勵政策缺位，導致耕地保護者得不到應有的經濟補償和激勵，不僅不利于耕地保護目標的實現，而且還影響了地區之間、城鄉之間及不同區位農民之間的和諧。

當務之急，應建立產糧地區土地補償機制，產糧大省為了國家公共利益而放棄了更大的發展權，理應得到經濟補償。那些經濟發達省份也應增加對糧食輸出省份的補貼。此外，還應積極探索建立節約集約用地激勵機制，調動相關主體實施耕地保護與改善耕地質量的積極性。（作者系上海社科院經濟所博士）