◎吳福明（上海社科院經濟所博士）

我國正在進行一場史無前例的城鎮化進程。經過30多年的發展，2011年我國城市人口首次超過農村，城鎮化率為51%，2012年為52%。照此速度下去，不出10年，我國城鎮化率可能達到60%。這期間將有約3億農民轉為市民，有關方面測算，當我國城鎮化率達到60%時，所需資金高達30萬億~50萬億元，每年的資金需求高達數萬億元。城鎮化數十萬億元資金從何而來？

從某種程度上來看，城鎮化又是土地資金化的演進過程。無論是傳統土地的城鎮化還是新型人的城鎮化，都離不開資金。但城鎮化又不僅僅是融資問題，關鍵是找到一種路徑：將三億農民有序地轉變成市民，這在中國這樣一個農業大國無疑充滿挑戰。

地方債是城鎮化的必然產物

地方債務是我國城鎮化進程的必然產物，這從其資金主要投向上可以略見一斑，但是，城鎮化的發展也將創造出巨大的內需市場。

過往的城鎮化主要靠財政尤其是土地財政，當傳統財政不足時，政府通常通過賣地或舉債來籌措資金缺口，而償還債務還得依靠土地出讓收入。如此一來，政府又回到土地財政上去了，債務越滾越多。最新一輪地方債務審計結果顯示：全國99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府存在債務風險。至2013年6月底，各地方政府負有償還責任的債務為10.88萬億元，其中4.07萬億元歸屬地方融資平臺。2014年地方政府債務償還規模為3.56萬億元，2014~2016年利息負擔預計在1.5萬億元左右；而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務的比率已占到債務余額的37.23%。

客觀地說，地方債務是我國城鎮化進程的必然產物，這從其資金主要投向上可以略見一斑。從審計署披露的信息來看，目前，地方政府債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，而且高度集中于土地收儲。其中土地收儲占政府負有償還責任的16.7%，市政建設占政府負有償還責任的37.5%，交通運輸設施建設占債務合計的24.4%，此外，保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等基礎性、公益性項目的支出也占到了債務的相當部分。也就是說地方政府債務直接、間接與土地有關的部分幾乎占了70%。另一方面，城鎮化的發展也將創造出巨大的內需市場。3億農村居民轉為城市居民，將新增數萬億元的居民消費支出，而相關配套的城市基礎設施、公共服務設施和住宅建設等更將為擴大內需提供持久的內生動力，從而為中國經濟的長期可持續發展創造條件，最終也有利于債務問題的解決。

另外，我們也應看到，由于地方政府債務大部分投在基礎設施與民生上，客觀上也促進了城鎮化與地方經濟社會發展，并推動了民生改善和社會事業發展，而且還形成了大量優質資產。但短期內將面臨較大的還債壓力。

所以，地方債務與城鎮化融資是一個問題的兩個方面：一方面政府債臺高筑；另一方面，城鎮化每年又需要數萬億資金，如何填補資金缺口，建立多元化長期融資機制迫在眉睫。

光有市政債還不夠

無論是何種城鎮化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉化為城鎮化的建設資金成為我們解決問題的關鍵。

城鎮化的資金需求可分為兩大類：一是基礎設施建設及其城鎮化建設過程中貸款利息的支付，亦即市政公共設施支出；二是農民市民化的公共服務需求，包括農民市民化所帶來的養老需求、社會保障與醫療、教育需求以及保障房的投資需求。上述兩類資金需求的性質不同，需要不同的籌資方式。無論是何種城鎮化的資金需求都涉及土地的資金化，如何將土地轉化為城鎮化的建設資金成為我們解決問題的關鍵。

當前城鎮化融資方式存在以下兩個方面問題：其一、融資的利率與期限的嚴重錯配。本來，城鎮化過程中的基礎設施投資周期長、回收慢，需要長期、低利資金與之配套，而事實上，地方政府融資主要依賴商業銀行，而后者的經營特點決定了其貸款期限較短，難以與城鎮化項目的長周期相匹配，由于地方政府不能公開發債，只能通過平臺公司等曲線融資，為了及時償還銀行債務，地方政府還借助信托、BT項目融資等方式籌資，導致影子銀行大行其道，債務成本不斷攀升。其二，融資項目的收益率難以填補市場化的融資成本。由于城鎮化融資項中不少為公共產品和準公共產品，其定價難以市場化。

為此，中央城鎮化工作會議強調，新型城鎮化融資除了地方政府舉債外，還必須完善財稅體制，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，增強地方政府事權與財權相匹配，增強其履行公共服務職責的能力。建立健全地方債券發行管理制度，建立政策性金融機構，并鼓勵民間資本參與，同時發揮現有政策性金融機構在城鎮化建設中的作用，同時研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。

與地方融資平臺相比，市政債券在信息披露、風險控制及融資成本等方面具有更多優勢。首先，財政狀況透明、市場根據機構評級對債券定價，迫使地方平臺風險顯性化。金融市場通過內部機制對發債主體進行約束與監督。其次，由于市政債券以地方稅收或項目收益做擔保，融資成本較低，期限較長，與項目使用周期相匹配，效率較高。

問題是在“營改增”之后，誰將成為替代目前高達1.6萬億元之巨的地方稅第一大稅——營業稅呢？對此各方意見不一，房產稅還是消費稅，比較可行的是將車輛購置稅劃歸地方。民國時期，車捐曾是地方一項大稅。1929~1934年間，上海曾以房捐（即房產稅）與車捐及碼頭使用費等為擔保發行了三期市政公債，其中，1934年，上海市政府發行期限為12年，以全市各種車輛牌照捐款為擔保的市政公債350萬元。上述市政公債利率為7%，均由外商組織的銀團承銷并在其主持下的上海眾業公所上市交易，發行之日兩小時認購量高達2000萬元。

近代上海市政公債之所以能成功發行且能維持良好信用，主要源于以下兩點：一是穩定的財政收入與使用費；二是市政公債發行折扣率較高，如1934年的市政公債折扣率高達7%，較大的折扣率為二級市場預留了空間，促進了市場的流動性。上海三種市政公債期限長達8~20年，但利率僅為7%~8%，其中的歷史經驗值得我們深入研究。

然而，市政債終究只是融資工具，而土地金融工具還可在一定程度上替代現金成為土地征收與補償工具，它在城鎮化過程中有其獨特的作用。

土地金融工具是突破口

城鎮化融資是一項系統工程，需要長效制度設計，離不開政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發揮土地資金化的獨特作用，土地改革任重道遠。

至于如何設計土地金融工具，促進土地資金化與國家工業化，歷史的經驗可供參考。近代中國特別是國民政府時期曾有過這方面的制度設計與初步探索，但只在小范圍實施，成效不大。上世紀五、六十年代，臺灣地區曾成功地通過土地改革促進了土地資金化，助推了臺灣經濟的起飛。其主要內容是委托臺灣土地銀行發行七成實物土地債券，同時搭配三成公營事業股票。將地主超過限額以上的土地征收，轉售給農民耕種。在這里土地債券的作用至關重要：一方面，它是土地征收的工具；另一方面，它又是土地資金化的工具，地主成為股東，“凝固”在土地上的資產變成了工業化資金。這一歷史經驗很值得我們當前的城鎮化借鑒。

我們先來看城鎮化過程中的第一類資金需求，城市基礎設施建設涉及土地征收、整理等過程，此為土地的城鎮化過程。目前，地方政府債務中近三分之一用于此類支出。再來看第二類資金需求。公共服務需求是一個循序漸進的過程，由農民向市民的轉化，此為人的城鎮化過程。人的城鎮化過程大大滯后于土地的城鎮化過程。當前城鎮化面臨農民退出農村、農民市民化成本及農民進城的安居等難題。

在當前宏偉的城鎮化進程中，農民手中的土地是最大資產，針對不同性質的進程，農民可以有不同的土地金融工具設計。首先，可以通過土地債券讓部分已在城市落戶的農民退出農村。此舉一方面將大大減少地方政府現金壓力，有助于緩解地方債務危機。另一方面以土地債券來替代部分現金可以節約城鎮化所需資金。其次，讓符合條件的農民帶著土地合作社的受益憑證進城，消化農民市民化的成本。

目前，不少地方均把放棄土地承包經營權和宅基地使用權作為農民進城落戶的先決條件；理由是既然農民進城落戶享受城鎮社保，就沒必要保留這兩項權利，對此，應具體問題具體分析。準“市民”化的農民大體可分三類：一是已在所在城市定居與工作；二是“漂流”在城鄉之間；三是就地城鎮化農民。即使在目前52.27%的城鎮化率中也還有17%的人口，他們只是生活在城鎮但還沒有在城鎮落戶，戶籍地和生活地是分離的，其中有2億多人戶口在家，另外還有7000多萬的流動人口。第一類農民人在城市，田、宅還在農村，通過土地債券讓其退出，可以盤活可觀的土地資產。對于第二類農民，目前占比較高，部分可保留農村田宅，讓其帶著集體資產進城，消化農民市民化的成本。另一部分可能需要就地城鎮化，而其在大城市賺得的錢可以支付部分成本。對于就地城鎮化，主要依靠民間力量，基層土地合作社的作用至關重要。如蘇州木瀆鎮等土地股份合作社每年的收益除了滾動用于投資經營外，還承擔了社區公共事業的支出，在推動城鎮化中起到了意想不到的作用。

總之，城鎮化融資是一項系統工程，需要長效制度設計，離不開政府與民間兩方面的作用。而土地金融工具可以發揮土地資金化的獨特作用，土地改革任重道遠。