每經記者 張靜    

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新型城鎮化“錢途”何在？

為了回答這一問題，《每日經濟新聞》記者走訪了西北小城——西安市臨潼區。這個距西安直線距離不足20公里的小城，盡管擁有兵馬俑、華清池、秦始皇陵等著名景區，但其鄉村依然貧瘠，基礎配套匱乏，地方財政困窘，被指“捧著金飯碗，喝著稀米粥”。

為了改變這一現狀，臨潼將目光投向了城鎮化。然而，由于土地財政難以為繼，社會資金參與熱情不高，資金問題讓財政收入薄弱的臨潼舉步維艱。為了打破資金瓶頸，臨潼選擇了“政府+市場”的發展模式。

2009年8月，國開金融（國家開發銀行全資子公司）與西安曲江新區共同發起成立了中國首個城市發展基金——“開元城市發展（西安）基金”（以下簡稱開元基金）。按照官方的描述，該基金前期以市場化方式參與西安臨潼國家旅游休閑度假區（以下簡稱臨潼度假區，2010年4月，該區域由臨潼區以“飛地”模式，與西安曲江新區合作開發建設）的開發，以及安居房、基礎配套設施的建設，之后介入度假區的產業開發。

至此，臨潼“政府+市場”的發展模式已經破題。隨之而來的是基礎配套設施不斷完善、農民變身市民并實現本地就業。未來，新加坡悅榕集團、上海綠地集團、北大光華管理學院等項目將陸續落戶臨潼。

融資路徑

跳出傳統資金窠臼臨潼“政府+市場”融資模式顯效

每經記者 張靜 西安臨潼攝影報道

20公里，這是臨潼到西安的距離。擁有聞名世界的兵馬俑和華清池的臨潼，與十三朝古都西安近在咫尺，但二者的城市面貌截然不同。

坐擁豐富旅游資源，但缺乏城市運作資金和經驗的臨潼，在新型城鎮化浪潮中，該如何起步？破解這一難題的，是由開元基金主導的市場化開發機制。

2010年4月，由西安曲江新區和臨潼區政府合作開發的臨潼度假區正式奠基啟動。開元基金投入10億元，從市場層面介入臨潼度假區的城市配套、區域規劃和產業發展。此后，以開元基金為依托，曲江新區又從國家開發銀行申請到了45億元城鄉統籌專項貸款。

城鎮化遭遇資金難題

站在臨潼度假區遠眺西南，古都西安近在咫尺；再向東北望去，則是舉世聞名的兵馬俑以及華清池、秦始皇陵景區。楊寨村就位于二者中間，但旅游帶來的開發熱潮，并未讓楊寨村“沾光”。

“農民基本都靠種糧食，但利太薄了，后來又種石榴，也沒多少錢，好多人都到臨潼城區和西安去打工改善生活。”楊寨村一位村民對《每日經濟新聞》記者表示。

楊寨村并非個例，臨潼度假區范圍內的17個行政村大同小異：當地以傳統種植業為主，但很多村民外出打工。

數據顯示，臨潼度假區開發伊始的2010年，當地人均年收入是6000多元，遠低于西安市人均年收入。在上述楊寨村村民的記憶里，臨潼度假區開發之前，當地的基礎設施和公共服務配套設施很落后。

而對于旅游業現狀，該區旅游局官方坦言，臨潼旅游業存在認知不足、觀念落后、旅游產品類型單一、旅游業難以形成產業群等諸多問題。

“臨潼區一直沒發展起來，就是旅游產業鏈沒做起來，附加值太低。”談及臨潼捧著“金飯碗”卻“討飯”的情形，西北大學經濟管理學院教授白永秀向記者表示。

資金的匱乏讓臨潼的城鎮化舉步維艱，而破解這一難題的是曲江新區和臨潼區的合作，以及國開金融的介入。

臨潼度假區管委會副主任毋文利告訴記者，曲江新區與國開金融合作的開元基金，成為臨潼度假區項目資金的重要來源，基金投資的主體是以曲江新區為主導的區域基礎設施建設和文化旅游產業。

“在考慮具體投資細節時，恰逢曲江新區與臨潼商談度假區項目，這個項目就被放到了基金投資的項目庫。到了2010年，正好曲江新區就派我們這個團隊來籌備臨潼度假區，我就（向開元基金）力推度假區項目，使它最終成為基金主導的第一個項目。”毋文利透露。

國開行資金注入臨潼/

曲江新區的介入，讓臨潼在城鎮化的開發中有了些許底氣。但在此之前，臨潼度假區和開元基金的合作過程卻頗為曲折。

2009年初，曲江新區可以從銀行獲得貸款，但2010年中央開始清理地方融資平臺，讓曲江新區有些措手不及。當曲江新區試圖通過其他融資渠道為臨潼度假區尋找市場資金時，社會資金參與熱情并不高。

在此情況下，與西安市政府一直有密切合作的國家開發銀行進入了曲江新區的視野。

2009年8月，國開金融公司成立。2個月后，曲江新區與國開金融簽訂了成立開元基金的合作備忘錄。當年11月，開元基金成立，成為中國首個城市發展基金。

毋文利表示，國開行看重新型城鎮化的發展機遇，之所以成立國開金融，就是希望通過市場化的方式來參與投資，與政府政策性銀行區別開來。

據悉，開元基金首期募集規模為30億元，基金將重點投資于西安和關中-天水經濟區的城市發展和基礎設施建設。而對于臨潼度假區，開元基金首批投入10億元。

實際上，這10億元只是臨潼度假區項目融通資金所需的 “藥引子”。通過開元基金，臨潼度假區隨后又獲得了國家開發銀行45億元的“綠色城鄉統籌”貸款。

基礎建設與產業發展并重/

作為國內首個城市發展基金，開元基金改變了傳統以項目為單元的融資模式。

在與開元基金的合作中，臨潼度假區除了進行基礎設施建設，另一重點工作是促進產業發展。鑒于當地的資源適合發展旅游、商業、演藝等服務產業，臨潼度假區提出了“綠色產業、綠色就業、綠色發展”的開發模式。

關于臨潼度假區與開元基金的合作關系，毋文利用“空中部隊”和“地面部隊”來形容：基金在市場的風險把控方面作一些指導，包括項目的市場接受程度、未來發展前景等；臨潼度假區主要做基礎設施和產業發展，通過市場經營來盈利，并通過相互疊加達到效益最大化。

值得一提的是，以開元基金為平臺，通過運用財務杠桿，每年可以融通幾倍以上的城市開發資金，這將為西安市的重點項目建設、城市基礎設施建設提供強大的資金保障。

實踐證明，以上“政府+市場”的城市融資模式，經過近4年的運作，對推動區域發展效果顯著。曲江新區下一個重磅出擊的項目——西安中央文化商務區（CCBD）也將由開元基金主導投資。

“我之前給臨潼作過一些規劃和方案，對于它們這種投資模式比較了解，它確實是一個創新，或許能成為中國城市發展可借鑒的新模式。”白永秀告訴 《每日經濟新聞》記者。

民生難題

農民變市民產業帶動就業臨潼探路“人”的城鎮化

每經記者 張靜 發自西安臨潼

早上7點，天剛蒙蒙亮，郭英霞（化名）便開始梳洗，20分鐘后出門，騎著著自行車趕往大唐華清城廣場。

從斜口鎮岳家溝村到華清城廣場，足足有一個多小時的騎程。8點50多，郭英霞換上了“驪山物業”的工服，提著小桶和拖布開始了一天的工作。

40歲的郭英霞，原為岳家溝村的農民，現為臨潼度假區下屬企業——驪山物業公司的一名保潔員，每月工資1200元。

“家里一共九分地，太少了，種地遠比不上打工的收入。”郭英霞的感受也是臨潼區多數農民的切身體會。

自從臨潼度假區開發以來，當地很多農民變身城市居民，高樓大廈和街道草地代替了原來的村莊田地，為他們帶來了新的工作崗位，臨潼的新型城鎮化由此展開。

旅游資源豐富下的經濟落后

過了臨潼收費站，臨潼度假區的大型廣告牌便映入眼簾，隨之看到的是寬闊的街道、落成不久的驪山新家園居民小區、大唐華清城、芷陽廣場等光鮮的地標建筑群……這片27.33平方公里區域正發生著巨大變化。

然而，在2010年，曲江新區和臨潼區決定合作開發臨潼度假區之時，當時的臨潼，盡管坐擁兵馬俑、華清池、秦始皇陵等優質旅游資源，但卻長期“捧著金飯碗，喝著稀米粥”，豐富的旅游資源并未帶動這里的社會經濟發展。

《每日經濟新聞》記者查閱的一份社會經濟狀況調研報告顯示，臨潼度假區始建的2010年，區域人均年收入僅6000多元，而當時西安市的城鎮居民人均年收入為2萬元左右。

當時，臨潼區以栽培石榴為主，輔以傳統糧食種植，人均收入低，基礎設施差，水資源普遍缺乏。對此，郭英霞頗有感觸，她給記者算了一筆賬，以她現在每月1200元的工資計算，一年就有1萬4千多元的收入，若靠家里的9分地，每年能有2000元的收入。

除了社會經濟困窘，臨潼在旅游配套服務和旅游產品開發方面一直不足。

面對這一現實狀況，臨潼度假區在開發過程中，將民生問題放在一個很重要的位置。毋文利表示，臨潼度假區開發過程中要統籌城鄉一體，“文化旅游是主要產業，但老百姓的安居和就業問題才是最首要的”。

為此，臨潼度假區設立了專門負責就業培訓、回遷安置、創富增收的城鄉統籌辦公室，為失地村民提供就業崗位，統籌解決他們的后顧之憂，同時還通過產業規劃和開發建設，發展產業保障可持續的就業機會。

解決失地農民收益問題

在臨潼度假區的考量中，傳統農業種植無法改變區域的窮困面貌，而工業化建設顯然與當地的資源條件不合拍，于是，圍繞當地的旅游資源開發綠色可持續的旅游產業與休閑服務業成為主要發展目標。

“考察臨潼后，我們就形成了城市配套、區域規劃、產業發展相結合的基本思路。”毋文利告訴《每日經濟新聞》記者。

毋文利回憶道，此后在與開元基金合作的過程中，臨潼度假區的開發與曲江新區此前開發過的項目已有很大不同，度假區把產業發展作為了重中之重。

事實上，2009年西安市通過的《西安臨潼國家旅游休閑度假區規劃建設實施方案》明確指出，度假區要率先發展生態涵養、水泉園林、森林公園、濕地公園、園藝花卉等綠色產業，建設休閑度假、康體養生、溫泉療養等文化旅游項目。

“只有產業壯大，才能促進經濟發展、當地百姓就業、區域價值兌現等。”毋文利表示。

除了發展產業解決失地農民的收益問題，度假區亦通過城鄉統籌就業培訓中心，每年投資2400萬元，免費對農民進行技能和就業培訓，并將其輸送至新的產業崗位。

從事保潔工作的郭英霞并非孤例，他告訴記者，“除了保潔，還有做保安和綠化的，有不少和我是同村的。”

資料顯示，度假區目前已經培訓6000多人，在接待服務、園林綠化、物業保潔、工程維修等崗位安排就業1800多人。

在征遷農民安置方面，據毋文利介紹，“我們計劃分步驟，逐次逐批，讓村民居住集中化。”度假區先后投資建設了驪山新家園、芷陽新苑、胡王社區三大社區，可滿足約8000戶、3萬余人的居住需求。

在白永秀看來，城鄉統籌一直是城鎮化最大的難題。在“人”的城鎮化方面，臨潼度假區做出了積極嘗試和探索，為我國新型城鎮化提供了一個樣本。

對話

臨潼度假區管委會副主任毋文利：

用市場化基金平臺規避風險

每經記者 張靜 發自西安臨潼

臨潼度假區的融資路徑，首次打破“土地財政”的窠臼，在開發模式上，亦不再完全依賴于土地一級開發，而是更注重土地上的產業開發。臨潼的城鎮化，能否成為中國新型城鎮化的一個樣本？

為解答這一問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了臨潼度假區副主任毋文利。

從政府融資平臺到市場化基金/

NBD：新型城鎮化建設，資金是最大的問題。而從2010年開始，國家對于地方融資平臺的清理，讓曲江新區主導開發的臨潼度假區遭遇資金困窘。目前來看，臨潼區和國家開發銀行的成功合作，是資金的重要來源和保障，你們當初是如何跳出銀行渠道，放眼基金的？

毋文利：2008~2009年，國家為了應對金融危機，投放大量貨幣，使得原來沒有涉及基建設施領域的商業銀行，通過地方政府融資平臺大量涌入，一下子提供了超量資金。而國家開發銀行作為政策性銀行，當時已經感覺到了某些地方政府平臺的巨大風險，為了有針對性地調整戰略和規避風險，國開行向國務院申請成立了一個投融公司，即國開金融，從另外一個市場經濟實體做投資，與政策性銀行區別開來。

當然，國開金融首選的是它比較熟悉的行業，比如基礎設施，但它不是從銀行的層面上介入，而是更多地通過風險把控，從市場層面介入基礎設施的投資和城市開發。國開行當時要求西安推薦一個團隊與國開金融對接，西安就推薦到了曲江新區。而曲江新區恰在前10年投資的很多項目都得到了國開行的資金支持，有這么一個合作基礎，我們很快就有了相互信任的基礎。

NBD：曲江新區并不是一開始就確定和國開金融合作，因為它的市場化導向很強，曲江新區也是經過一番考量的吧？

毋文利：其實，我們最初也在考慮如何和國開金融合作，它的錢怎么用，因為不同于銀行貸款，國開金融作為一個公司，肯定要考慮投資回報，所以當時我們也有猶豫，當時貸款還算寬松，我們為什么非要選擇成本比較高的基金來合作。

后來經過多次深入了解，我們發現國開金融這個平臺，不僅可提供資金支持，最重要是提供智慧支持，他們還有個規劃院，參與基礎設施的規劃，提供一些產業規劃，這個是非常好的。

我們不僅看好它的規劃，而且也看好國開金融的另外一個投資平臺——國開證券，我們在資金投入后，可以通過二級市場有序退出。后來我們看得更多了，實際上不僅是用國開金融那一筆錢，更主要是用其背后龐大的平臺，包括對外的商務推介平臺。

看到諸多的利好后，我們就下定決心和國開金融合作，接下來就是怎么做了。當時，國開金融請了一些在國外投行工作過的，有豐富經驗的團隊來做，它們有很強的風險意識，建議采用國外通用的基金形式，因為基金形式更靈活。

NBD：開元基金的投資方向主要是哪些？它與地方政府融資平臺有何不同？

毋文利：基金在投資領域，則以曲江新區為主導的區域城市文化旅游項目為主體，同時延伸到關中-天水經濟帶。

開元基金是市場化導向很強的基金，它的團隊大多有國外投行工作的經歷，市場意識和風險把控能力非常強，與政府融資平臺有根本區別。我們需要考慮項目開發資金如何發揮最大效益，怎么做好的問題，剛好我們合作的基金平臺是個市場為主導的基金，這就幫我們很好地避開了融資平臺的弊端。

從土地開發到產業培育/

NBD：我們注意到臨潼度假區的開發模式與此前曲江新區運作的區域已有很大不同，將重點放在了區域的產業培育上。

毋文利：臨潼的旅游資源很豐富，有兵馬俑和華清池，每年有大量游客，但是原來由于財力等原因，沒有很好地把旅游配套做起來。臨潼度假區的開發建設主要就是解決旅游的服務配套設施問題，包括商業配套設施和休閑度假配套設施的建設。

NBD：在2009年，你們當初拿著臨潼度假區的規劃尋找市場投資者時，社會資金的反應似乎不是很理想？

毋文利：對，市場投資者評估項目會有個參考值，就是以土地歷史成交價為參考，當時投資商對臨潼度假區項目評估后，認為估值太低了，當時我們心里也很忐忑。不過現在看來，臨潼度假區的開發是比較成功的。

NBD：目前，臨潼度假區對于培育產業和規劃產業方面做了哪些工作，現狀如何？

毋文利：我們依托臨潼的旅游資源打造三大產業。一個是圍繞華清池，做了華清池周邊的旅游環境改造，建設了大唐華清城文商旅綜合體。

第二個產業是溫泉休閑。臨潼周邊有許多優質的溫泉資源，根據這個我們做了體驗式溫泉養生設施，包括悅椿溫泉酒店、賈平凹文化藝術館、溫泉奧特萊斯等項目，已基本建成了一個以酒店業為主體的休閑度假商業集群。

第三大產業，我們通過鳳凰池國際景區的建設，將打造一個演藝娛樂集群，做體驗式和參與式的旅游。

NBD：對于產業規劃，曲江新區和開元基金是如何分工合作的，基金參與進來后如何回收資金和盈利？

毋文利：我們共同成立了投資公司，公司由我們主導，主要做基礎設施和產業發展。基金做市場的風險把控，包括市場接受程度和未來發展前景，一旦確定下來方向，我們就去執行。公司主要通過市場經營來盈利，做綠色生態、基礎建設和產業開發，并通過相互疊加達到效益最大化。