每經記者 張靜    記者 畢華章    

每經記者 張靜 畢華章 發自西安

九曲黃河連起了中原大地的廣袤腹地，沿黃各省份農業、礦產、旅游資源豐富，曾被譽為“裝點中國經濟體魄的金腰帶”。

早在1988年，山東省就牽頭成立了黃河經濟協作區（以下簡稱黃河經濟區），覆蓋山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、新疆、新疆生產建設兵團和黃河水利委員會9省11方。自此，基本每年召開一次黃河經濟區省區負責人聯席會議。

然而，作為曾與長江經濟帶、珠江經濟帶相提并論的國家戰略規劃，黃河經濟區似乎日益被邊緣化。從經濟發展成果來看，近10年來，這一區域在全國GDP的占比非但沒有上升，反而出現下滑。

最近，我國提出的“一帶一路”戰略成為國內外最為關注的經濟話題之一。借助國家建設絲綢之路經濟帶的歷史契機，黃河經濟區能否“近水樓臺先得月”，進一步加強區域內經濟協作，取得共同發展？沿黃9省區經濟協作的制約因素有哪些？《每日經濟新聞》記者就此展開了調查采訪。

如果不是今年4月召開的預備會以及計劃于8月召開的第25次聯席會議，或許很少有人對黃河經濟區這個已經走過26個年頭的區域性經濟協作組織有太深的印象。

作為曾與長江經濟帶、珠江經濟帶相提并論的國家戰略規劃，黃河經濟區從26年前由山東省率先提出至今，似乎正日漸走向邊緣化。

《每日經濟新聞》記者梳理9省區經濟統計數據發現，10年前的2004年，這一區域完成GDP近3.8萬億元，約占全國的28%，但10年后的占比非但沒有增長，反而出現下滑。2013年，9省區GDP總和約15萬億元，不足全國的27%。此外，近幾年來，參加黃河經濟區省區負責人聯席會議的官員級別也在降低。

從最初的熱情高漲到如今漸趨平淡，橫跨全國9省區的黃河經濟區將何去何從？多位專家在接受記者采訪時坦言，黃河經濟區經過長時間發展依然成效不大，其中一個重要原因就是相關政策的傾斜不夠；另外，黃河經濟區目前沒有一個統一協調機構，9省區各自為政的狀況亦使合作效果打了折扣。

山東的一廂情愿？/

黃河經濟區1988年由山東省牽頭成立，是以黃河為紐帶、以新亞歐大陸橋為依托建立的區域性經濟協作組織。該組織由山東、河南、山西、陜西、內蒙古、寧夏、甘肅、青海、新疆、新疆生產建設兵團和黃河水利委員會9省區11方組成，基本每年輪流召開一次省區負責人聯席會議。要在橫跨東、中、西部的9個省區開展合作，是什么促使山東“迎難而上”？

《每日經濟新聞》記者了解到，最初促成9省區達成合作的動力，除希望實現產業互補，山東更希望向西尋找出路以增強自身競爭優勢。

一份發表于1996年，由山東省“西進戰略課題組”所作《關于黃河經濟協作區聯合發展問題》研究報告指出，中西部地區有豐富的能源和勞動力資源，又有廣闊的市場，但中西部省區經濟發展相對滯緩。而山東是沿黃九省區唯一地處東部并擁有廣大開放地帶的省份，產業構成相對合理，基礎產業和基礎設施比較完備。因此山東省和沿黃省區在市場需求、資源開發、生產經營等方面形成依存關系，有利于優化資源配置和調整產業結構。

更為重要的是，山東省已經感受到了來自同處東部的強鄰省份經濟趕超的壓力，而西進不失為一個良策。

上述研究報告指出，從經濟環境看，山東省與滬、粵、蘇等省市的相互趕超都面臨一些困難：產業結構相近，資源相對短缺。因此，“南下不易，北上困難”的山東將目光投向了與自己在經濟上存在很強互補性的沿黃省區，寄望以此來拓展經濟發展腹地。

雖然山東最初的設想究竟受益多大尚難定論，但顯而易見的是，山西的主要煤炭外運通道大秦線、朔黃線以及內蒙古的運煤專線直抵山東北邊的鄰居——河北秦皇島，南邊則從江蘇連云港出發，一路向西由亞歐大陸橋運往各省區，山東似乎被繞過去了。

黃河經濟區從26年前由山東省率先提出至今，似乎正日漸式微，逐步走向邊緣化。

對此，記者向山東省發改委相關人士發去采訪函，但對方表示要忙于其他事務，暫時無法回復。

受重視程度降低/

黃河經濟區農業、礦產、旅游資源豐富，曾被譽為“裝點中國經濟體魄的金腰帶”，而這正是吸引山東的重要因素。但是這條“金腰帶”近年來卻沒有為各省區發展起到“鍍金”的作用，反而有日漸式微的苗頭。

《每日經濟新聞》記者公開檢索發現，有關黃河經濟區的研究少之又少，基本上集中于1990~2000年左右，此后將近15年時間內，鮮有專家學者針對這一區域開展課題研究。記者曾試圖聯系此前涉足研究該區域的幾位專家，但其均表示已經很久沒有關注這一課題。

另外一個值得注意的細節是，從近年來黃河經濟區每年一次的聯席會議參會官員級別來看，此前頻頻出現國家發改委領導、各省省部級領導的身影，但近兩年除輪值主辦方有省部級、廳級官員參加外，其他省份多以副廳級甚至處級官員為主。

“以前國家發改委還來人參加，最近兩年沒來。”陜西省政府部門一位相關人士向記者證實。

河南省政府部門一位相關人士亦對《每日經濟新聞》記者表示，黃河經濟區在合作方面主要是對口支援比較多。在記者提到經濟合作為何鮮有重大進展時，他表示，“協作區只是一個議事、合作的組織，目的是促進各省的合作與交流，由于不是職能部門，它只是向各省的政府部門提供合作建議，沒有權利去推動一個項目”。

此外，黃河經濟區還面臨著另一個尷尬的現實。今年3月31日，隨著《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》正式獲得國務院批復，黃河沿岸目前已布局有“黃河三角洲高效生態經濟區”、“中原經濟區”、“呼包銀榆經濟區”等多個國家級經濟區域規劃，可謂遍地開花。相比之下，曾經希望與長江經濟帶、珠江經濟帶齊頭并進的黃河經濟區卻依舊停留在省際之間的合作與交流，并沒有上升至更高層面。

那么，黃河經濟區整體有沒有可能獲得一個國家級批復？在上述陜西省政府部門人士看來，局部范圍陸續有批復，但是整體批復可能性較小。“沿黃河經濟帶（這個說法）可以說，但要批一個國家級的類似示范區，那太大了。”他表示，目前沿長江經濟帶等陸續在推進，但是“沿黃河經濟帶”的提法，現在沒有多大進展。

對此，《每日經濟新聞》記者亦致電將于今年8月承辦黃河經濟區省區負責人第25次聯席會議的甘肅省政府部門相關人士，但對方稱忙于其他事務婉拒采訪。

國家政策傾斜不足/

經過26年的發展，黃河經濟區留給外界的印象是進展緩慢，至少沒有取得特別重大成果。在一些研究者看來，這與缺乏國家政策的支持密切相關。

西部地區一位研究區域經濟的專家向《每日經濟新聞》記者直言，黃河經濟區盡管提出時間較早，但經過長時間發展依然成效不大。“國家政策的傾斜不夠可能是更重要的原因，比如深圳，是政策的幫助使其獲得了飛躍式發展。”

河南大學經濟學院副教授宋智勇則認為，從中央政府層面來看，要開發黃河經濟區，一定要大力度的調整生產力布局，在重大基礎設施、重大工業項目上給予傾斜式支持。“但現在來看，國家層面在這方面的工作力度還遠遠不夠。”

對此，中國石油大學經濟管理學院教授黃秉杰亦表示認同，他指出，黃河經濟區目前仍停留在省一級的層面，沒有上升到國家層面。“需要以國務院或發改委為中心，成立一個強有力的協調領導機構，加大傾斜與投入力度，增強影響力和吸引力。首先中央應該加大政策支持力度，對于做得比較好的省份在財政上給予支持，把大家的積極性調動起來。”黃秉杰表示。

《每日經濟新聞》記者注意到，黃河經濟區成立26年以來，擺在各省區面前的一個重要問題是，由于沒有統一的職能機構，目前9省區無法統一協調，各自為政的現象突出。同時，與長三角、珠三角等經濟區有明顯的帶動城市相比，9省區目前“群龍無首”、缺乏龍頭城市帶動。

對此，宋智勇表示，“協作區9省11方各自為政，互相競爭，各地方政府之間的博弈實際上形成了‘囚徒困境’。長期來看合作一定帶來共贏，但地方政府的短期化行為損害了共同的長遠利益。”

在黃秉杰看來，黃河經濟區的崛起需要有一個經濟龍頭，青島或許可能成為這個龍頭城市。

未形成統一有效的市場/

黃河經濟區需要解決的，或許遠不止找到一個龍頭城市的問題。首先，該區域覆蓋的9省區在地理范圍上橫跨全國東中西部的廣袤地域，從最東邊的山東至最西邊的新疆，相距3000多公里。地域上的疏遠也為合作增添了不少困難。

宋智勇表示，區域經濟在發展時，地理、人文需要有一定的相近性。黃河經濟區同屬黃河流域，有其地理基礎。但由于黃河跨度太長，9省區在文化、歷史、經濟基礎等方面差異非常大，導致區域合作進展緩慢。

其次，得益于明確的經濟發展指向與目標，長三角、珠三角發展外向型經濟，通過出口導向拉動經濟增長。但黃河9省區則不同。

“黃河經濟區沒有形成出口導向的經濟模式，內需導向、投資導向的經濟模式也未形成，這是該區域沒有內生動力的根本原因。從這一點上看，絲綢之路經濟帶、亞歐大陸橋等經濟區的發展會比黃河經濟協作區更有前景。”宋智勇分析說。

第三，在經濟區或經濟帶的發展過程中，市場的作用很重要，但黃河經濟區在發展過程中并沒有形成一個統一的市場，這也成為其中一個制約因素。在宋智勇看來，產業的集聚效應非常大，黃河經濟區的產業有一定同質性，但卻沒有形成規模效應。

他指出，由于地域、產業等方面的聯系本就松散，而市場的功能多限于商品交換，在生產要素的流動、優化配置、生產力布局與產業集聚等重大問題上，目前黃河經濟區市場發揮的作用有限。

另外，交通是加強經濟聯系的第一要素，“但黃河經濟區最致命的缺陷就是黃河多年來不通航，無法成為交通紐帶，其后果就是各地方的經濟發展都是孤立的，產業鏈的布局等難以落實。”在宋智勇來，加強黃河經濟區內的交通聯系已迫在眉睫。

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黃河通航、鐵路復線多年未動小區域合作遍地開花

每經記者 張靜 畢華章 發自西安

黃河經濟協作區（以下簡稱黃河經濟區）從東到西橫跨9省區，綿延3000多公里，改善區域內各省份之間的交通狀況已成為當務之急。事實上，26年來，黃河經濟區發展中遇到的一個重大大制約因素便是交通問題。

多名接受 《每日經濟新聞》記者采訪的專家認為，黃河經濟區應該交通先行。而在目前的交通工具中，關于黃河通航與修建亞歐大路橋鐵路復線的呼聲最高。

曾經專門對黃河通航問題做過研究的河南某高校副教授周陽敏建議，打通從山東至蘭州的黃河水道以實現黃河通航，再從蘭州以西用鐵路延伸，實現水路與鐵路聯運，大幅降低運輸成本。

陜西省社科院學術委員會副主任張寶通則建議，修建一條由山東日照至甘肅平涼，平行于亞歐大陸橋的復線來貫通山東與中西部省區。

黃河通航OR修建復線/

早在2009年，為探討黃河航運發展，在交通部黃河水系航運規劃辦公室的指導下，9省區航運管理部門就已達成《黃河航運發展區域合作框架性協議》，當時預計2030年全線通航。

然而截至目前，黃河通航依然未見動靜。

周陽敏在接受《每日經濟新聞》記者采訪時指出，對于黃河通航的問題曾專門有會議討論過，但是由于各個省區的利益無法達成一致，很難推進。“說到底就是行政區劃所形成的行政事務分割比較復雜。”

“黃河通航是可行的”，周陽敏表示，但黃河本身具有的通航能力目前遭到忽視，并且在黃河斷流的問題上，大家也有很多誤解。“黃河斷流不是因為水量不足，而是因為沒有經過綜合治理。我們專門研究過，其實黃河全年的水流量是很高的，僅僅可能在某個時段斷流，只不過是枯汛期差異明顯，季節分布不均勻。”周陽敏稱。

目前黃河兩岸治理很差，水土流失嚴重也是黃河不能通航的一個原因。更重要的是，兩岸水源的使用上沒有合理利用，有大量浪費現象。周陽敏稱，現在通過興修水利工程是可以解決上述問題的，至少可以保證局部通航。

一提起黃河，始終無法繞開的一個問題便是地上懸河。周陽敏也注意到了這一點，“我們研究之后發現，所謂的懸河是相對于原來的疏通技術而言的，對于現在的疏通技術而言已經不成問題。”

他指出，實現黃河通航的首要問題是讓懸河回歸正常河流。“我們認為黃河通航是可行的，但是有懸河是不行的，因此必須要使懸河下沉。下沉之后不僅能解決黃河泛濫問題，更重要的是解決泥沙問題及通航問題。”

在周陽敏看來，這其實相當于是把鐵路與水路結合起來，比只用鐵路貫通的成本更低。“我認為至少應該把山東、河南、陜西甚至到甘肅蘭州通過水路連接起來，再從蘭州以西用鐵路延伸。這樣成本很低，也很便捷，這正是我提出要恢復黃河水道功能的原因。”

相比黃河通航的觀點，依托亞歐大陸橋加強沿黃各省區合作的呼聲也較高。此前曾參加過黃河經濟區聯席會議的陜西省社科院學術委員會副主任張寶通，普多次提出修建一條山東至西部的亞歐大陸橋復線。

張寶通表示，9省區要改變思路，重視和依托亞歐大陸橋這條北方最重要的交通干道，連接東中西，加強亞歐大陸橋沿線各省區的合作，加強山東和亞歐大陸橋各省的交通連接，這樣合作起來效果才會更好。他解釋稱：“南方的東中西部有長江銜接，北方的東中西部合作只有依托亞歐大陸橋。”

此外，張寶通認為，還應該結合目前“兩橫三縱”格局，加進“第三橫”，即平行于亞歐大陸橋修一條復線。

“兩橫三縱”戰略是國家已規劃的以亞歐大陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京廣、包昆通道為三條縱軸，以主要的城市群地區為支撐，以軸線上其他城市和地區為重要節點組成的城市化戰略格局。

“從山東日照、菏澤到山西侯馬，再到陜西韓城、銅川，一直到甘肅平涼，平行于亞歐大陸橋修一條復線。目前亞歐大陸橋鐵路運量受限，修一條復線，增加運量，可以使黃河經濟區各省區聯系更緊密。”張寶通說。

局部區域合作已成規模/

在黃河經濟區依舊停留在省際之間的合作與交流，并沒有上升至更高層面的同時，黃河流域局部合作卻不斷有國家級區域規劃獲批。

今年3月31日，國務院正式批復了《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》（以下簡稱 《規劃》）。4月18日，國家發改委印發了 《規劃》全文。至此，繼“黃河三角洲高效生態經濟區”、“中原經濟區”、“呼包銀榆經濟區”等多個國家級經濟區域規劃之后，又一個國家級區域規劃獲批，可謂遍地開花。

晉陜豫黃河金三角地區（以下簡稱黃河金三角）位于山西、陜西、河南三省交界地帶的黃河沿岸，包括山西運城、臨汾、陜西渭南、河南三門峽四市（以下簡稱三省四市）。《規劃》提出，要把黃河金三角打造成為全國省際交界地區協調發展試驗區，中西部地區特色農產品生產加工、能源原材料及裝備制造業基地，內陸地區重要的區域物流中心，華夏歷史文化旅游目的地。

然而，這一區域規劃的獲批也經過了漫長的歷程。《每日經濟新聞》記者注意到，從1986年成立“晉陜豫黃河三角經濟協作區”以來，協作區內基礎設施建設、產業發展和經貿交流等領域的合作日益緊密。經過28年的合作發展，黃河金三角終于獲批成為國家級區域規劃。

與黃河經濟區沒有統一協調機構不同的是，黃河金三角三省四市設有專門的機構——晉陜豫黃河金三角區域協調發展綜合試驗區辦公室，辦公地點在運城，并且擁有專門的網站與電視臺。

不過，獲批之后，由于分屬3個省份，無形中還是存在行政機制協調方面的障礙，各市也在設法解決行政區劃藩籬難題。

陜西省渭南市發改委綜合科科長王濤峰對 《每日經濟新聞》記者表示：“為開展工作，我們在爭取設立相關配套機構，期待國家發改委和省上能給予支持。”

除了創新區域合作機制，探索省際交界地區合作發展新途徑和新模式之外，黃河金三角對于三省四市的另一大重要意義便在于，能夠承載來自東部地區的眾多產業轉移項目。