首批地方發(fā)債試點近尾聲 高評級低利率突顯市場約束力還需加強

新華網(wǎng)北京8月26日電（記者 任峰）隨著北京市近日完成105億元地方政府債券發(fā)行，全國首批地方政府債券自發(fā)自還10個試點省（市）已有8個完成發(fā)行。本輪試點的特點是引入了市場評級和信息披露制度，這有助于限制地方投融資活動的過度擴張。但從已發(fā)行債券來看，試點省（市）普遍采取的高評級、低利率方式遭到質(zhì)疑，專家認(rèn)為，“市場化發(fā)行方式”卻未獲得“市場化價格”，因此市場約束力還需進(jìn)一步加強。

信用評級清一色AAA遭質(zhì)疑

近年來，地方政府債務(wù)規(guī)模急速擴張，潛在風(fēng)險加大。這輪試點采取地方政府債券自發(fā)自還被認(rèn)為是解決方案之一。試點地區(qū)不但要自行發(fā)行債券，而且要承擔(dān)債券還本付息責(zé)任，而不像之前一樣由財政部代還。

自2014年5月起，上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島10個省（市）政府開始試點債券自發(fā)自還。6月23日，廣東省招標(biāo)發(fā)行了今年首只自發(fā)自還的地方政府債券。

地方債自發(fā)自還與以往相比的最大不同之處在于，引入信用評級和強調(diào)信息披露。從目前已經(jīng)披露債券評級報告來看，盡管8個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不同，信用評級機構(gòu)也不相同，但無論是發(fā)達(dá)地區(qū)的北京、廣東，還是西部地區(qū)的寧夏，8個地區(qū)政府債券都獲得AAA的最高信用評級。

這引起了一些學(xué)者的質(zhì)疑。上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授鄭春榮認(rèn)為，在地方政府資產(chǎn)負(fù)債表等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未公布的情況下，評級結(jié)果的可信度有待商榷。

但也有專家認(rèn)為，由于試點地區(qū)發(fā)行的債券規(guī)模并不大，且省級政府擁有該省財政資金集中處置權(quán)，償債能力應(yīng)該能保證。無論評級結(jié)果如何，引入評級本身就意味著中國地方債管理越來越強調(diào)市場約束，有利于形成一種公開透明的運作機制。

風(fēng)險高于國債利率卻看齊國債

對地方政府而言，獲得AAA的最高評級有助于降低發(fā)行利率、控制發(fā)債成本。各地已經(jīng)發(fā)行的債券利率證明了這一點。

北京此次發(fā)行的政府債券分為5年、7年、10年三個品種，對應(yīng)分招標(biāo)利率分別為4．00％、4．18％、4．24％。而8月20日中債收益率曲線顯示，5年、7年、10年國債對應(yīng)的收益率分別為4．013％、4．192％、4．2523％。

這一招標(biāo)結(jié)果與大多數(shù)試點地區(qū)自發(fā)自還地方債類似，中標(biāo)利率低于或僅略高于同期限國債水平。一般而言，地方信用會低于國家信用，地方政府債券風(fēng)險應(yīng)高于國債風(fēng)險。因此從理論上來說，為了讓市場接受相對更高風(fēng)險的地方政府債券，應(yīng)該支付更高的利率。但實際情況是，地方政府債券利率普遍較低。

采取了“市場化發(fā)行方式”，卻沒有獲得“市場化價格”，這被認(rèn)為是市場還沒有充分發(fā)揮作用。一種解釋是，由于地方自主發(fā)債的承銷商往往是與地方政府關(guān)系密切的金融機構(gòu)，尤其是商業(yè)銀行。為與地方政府長期合作，承銷機構(gòu)以較低價格承接債券也在情理之中。

盡管發(fā)行價格存在些許瑕疵，但標(biāo)準(zhǔn)普爾信用分析師鐘良認(rèn)為，由于此輪改革具有全面性，重視透明度，因此預(yù)計改革將在未來3年內(nèi)顯著改變地方政府的借款方式。

招商銀行金融市場部高級分析師劉東亮認(rèn)為，只要試點地區(qū)能夠順利完成發(fā)債，就已經(jīng)達(dá)到了首批試點的目的。隨著試點的擴大、配套制度的完善，債券價格將逐步回歸市場化。

試點解決地方債務(wù)風(fēng)險還不現(xiàn)實

目前，試點地區(qū)的債券發(fā)行工作進(jìn)展順利。然而，指望自發(fā)自還試點全面解決地方債務(wù)風(fēng)險問題還不現(xiàn)實。

比如，地方債發(fā)行能否做到真正的風(fēng)險定價、第三方評級機構(gòu)能否做到獨立、客觀的評級、地方政府能否建立穩(wěn)定償債資金來源……諸多問題的解決還需要配套制度的進(jìn)一步完善和市場約束的加強。

興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委認(rèn)為，在地方政府預(yù)算尚無硬約束情況下，如何給地方政府信用評級仍是挑戰(zhàn)，陽光舉債改革是循序漸進(jìn)過程。

國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》提出，“規(guī)范政府舉債融資制度，開明渠，堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府職能”。

安邦咨詢高級研究員賀軍認(rèn)為，開明渠與堵暗道的政策效果存在時間差。“堵”很容易，但“開”要發(fā)揮作用則不容易，培育新的地方政府舉債融資機制需要時間。

在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還的總規(guī)模為1092億元。這與地方實際需求相比還有很大差距。

財政部部長樓繼偉在接受新華社記者采訪時表示，未來地方政府債券自發(fā)自還試點還將繼續(xù)擴大，同時要做好兩項基礎(chǔ)性工作。一是推行權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，即政府的“資產(chǎn)負(fù)債表”；二是建立健全考核問責(zé)機制，倒逼政府珍惜自己的信譽，自覺規(guī)范舉債行為。

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