每經評論員 葉檀

從8月中旬開始，國家審計署掀起全國首次土地審計，審計范圍一直下到縣級，主要針對2008年至2013年5年內土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應、整治、耕地保護及土地執法情況進行審計，涉及財政、國土資源、住建、發改委、林業、農業等多個系統。

很多人預期有大批官員的 “壞賬”將浮出水面，這一預期有現實依據。中央巡視組在巡視的21個省份中，發現20個省份存在房地產腐敗現象，占比高達95%，19名省部級官員在中央巡視組進駐后落馬，其中不少高官落馬與房地產業密不可分，土地領域為腐敗重災區。這并不奇怪，土地是地方政府手中擁有的最大宗資產。

反腐并不是唯一指向，甚至不是主要指向，只是拔出蘿卜帶出泥的次要收獲。從推測看，摸底地方公共財政，改革地方財政與公務運轉系統，才是主要目標。

建立地方公共財政、擺脫土地依賴癥，必須清楚在扣除腐敗因素后，精減機構減少冗員后，地方到底需要多少財政收入，才能維持正常運轉。未來推出彌補地方財政收入不足的房產稅與消費稅，是否能夠維持地方公共設施與公共服務所需？地方債審計也好，土地審計也好，都是為地方建立公共財政奠定基礎數據庫，一旦這些數據庫基本建成，對吃財政飯的機構與人員等組織架構的整頓，將迅速提上議事日程。

不建立嚴格的公共財政體制，必然出現地方財政寅吃卯糧，現在地方主政官員為政績大舉賣地、大舉借貸，讓子孫償還欠賬。一方面地方政府負債率高，另一方面土地使用效率極其低下，惡性循環屢禁不絕。一些地方大量征地，卻無實體附著于上，美輪美奐的廣場、劇場令人側目，單位面積GDP卻慘不忍睹，最好的深圳、上海也只有香港的四五倍，甚至不如印度等國家的經濟中心，更不要說其他鬼城、空城。

土地出讓面積多、價格高，讓民間資金購買高價房的方式進入政府投資領域——2000年中國城市建成面積是2.2萬平方公里，在2011年的時候達到了4萬平方公里；從2000年到2011年，綜合地價的水平差不多漲了297%，商業地價的水平是漲到了309%，居住用地的價格是上漲了528%，在此期間工業地價水平才提高71%。2011年全國土地抵押面積是420萬畝，抵押金額達到4.8萬億元——一切依賴于土地，招商引資靠土地，改變面貌靠土地，金融抵押還是靠土地，但征用土地上卻未形成匹配的實體經濟，未完成人口同步城鎮化。

出讓土地收入無法覆蓋成本，低價出讓的工業地轉化成商業地，溢價被瓜分，出讓土地成為賠本生意，地方財政必須另找出路。地方債審計、土地出讓金審計，一端是負債，一端是資產，就是為了核實未來到底有多少優質資產，資產的收益率有多少，經營費用到底有多高，有多少進入了財政口袋，有多少進入了部門小金庫甚至個人口袋，這是一次總體清賬過程。算清賬，才能為二次分稅制改革定準基調。

可以預計，此次審計會有土地相關領域貪腐官員浮出水面，但滿足于看熱鬧是短視的，重要的是建立機制，逐漸杜絕貪污滋生的土壤。

同樣可以預計，圍繞土地財政的利益分配將有所調整，土地出讓金可能借鑒土地基金的方式進入公眾視野，接受審計之外的大眾監督。但目前階段徹底根絕土地財政是不現實的。最現實的做法是，從發達地區逐漸推出房產稅、消費稅，以溫水煮青蛙方式改變土地財政與稅收權重。

再看香港，其面積遠小于上海、北京，總面積僅1100平方公里，人口高達700萬。香港75%的土地仍屬郊野地區，全港已開發的土地面積10%左右，新界等地仍有大量土地沒有開發，為未來留下大量空間，最重要的原因是財政收支平衡，房價越高差餉稅越高，政府不需要追求短期政績，因此沒有一次性賣完所有土地的瘋狂。

如果改革不能落實為制度變革，所有的改革努力被會被化解于無形，審計土地只是建設新制的開端，理性人性的體制才能改變狂熱的市場。