每經編輯 每經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

“開前門，堵后門”已成為地方債管控的共識。日前，實施已20年的預算法首次大修已經正式進入全國人大常委會四審階段。引人關注的是，據新華社以及多位業內人士表述，這部被稱為“經濟憲法”的法律很可能最終通過表決。

按照流程，會議的最后一天也就是8月31日將進行最終表決，而地方債部分如何表述成為核心議題。《每日經濟新聞》記者在預算法草案四審稿全文中發現，關于地方債部分著墨較重，且修改幅度大。四審稿中提到，地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出。這也是三審“開閘”后，對地方債首度提出的具體要求。

在監管方面，四審稿還增加一項，“國務院建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督。”

詳述地方自主發債/

按照現行預算法第二十八條，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。

但這已經不符合我國實際，或者說地方政府早已暗度陳倉，且地方負債已經成為公開的事實。審計署數據顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務約11萬億元，而今年需要償還的債務占債務總余額的21.89%，這意味著，2014年地方政府需償還債務或高達近2.4萬億元。

預算法已經過十幾年修改，其中，地方政府舉債權限是關注焦點。預算法修正案第三次審議時，已擬允許適度放開地方政府舉債權限。此次草案四審稿修改為：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字。”

并且，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

中國政法大學財稅法研究中心主任施政文告訴《每日經濟新聞》記者，“除本法另有規定”這幾個字的表述非常關鍵，這既符合現實情況，也打通了地方自主發債和赤字之間的矛盾。

與此同時，草案四審稿在保留三審稿中 “國務院財政部門具體負責對中央政府債務的統一管理”這句話的基礎上，還在其后增加“并對地方政府債務實施監督管理。”

財稅專家李文海告訴 《每日經濟新聞》記者，經過試點范圍和內容的不斷擴大，以及預算法前三稿內容作法理鋪墊，草案四審稿已經在法理上肯定了地方自主發債的權利，并且詳細規定了其發債范圍和監督方式。

這也符合業界的一致呼吁，有官方財稅領域智囊表示，地方債風險不在于需要償還的數字有多少，而在于摸不清地方究竟舉了多少債，這就無法對癥下藥。

“前門”敞開力度仍謹慎

按照草案四審稿內容，（地方）舉債規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常委會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。

由此可見，地方政府自主發債仍然受到諸多限制條件制約。施政文解讀說，中國并非聯邦制國家，地方不可能賦有完全的舉債權，因為在中國現行財政體系下，地方有一部分政府職能需要中央財政解決，中央也對地方財政承擔一定擔保責任。“在這種條件下，不可能形成由地方政府自主發債，而風險承擔仍要依賴中央的體制。”施政文說道。

按照全國人大常委會有關人士就此項內容的介紹：（草案）明確了發債主體是 “經國務院批準的省、自治區、直轄市”，31個省份不是哪個都能發，哪個能發需要國務院批準。

施政文認為，地方自主發債“開前門”力度仍然十分謹慎，甚至有些過于謹慎。按照目前相關內容，地方自主發債仍只限于省級，數額仍要經過國務院批準，管控上仍然更偏行政管控。

在他看來，地方自主發債最終應該達到市場化、透明化和法制化的最終目的，市級政府也應該被納入發債主體范疇，并且發債額度在大的框架下，由市場去決定它的利率，發行額度等。

在草案四審稿中額外增加的一個內容為地方債“資金用途只能用于公益性資本支出”。全國人大常委會人士解釋說，因為資本支出是同經常性支出相對的，能夠形成資產的那些支出，不能用于當年度消耗掉。

施政文說，如果四審稿真獲得通過的話，很多內容仍然需要相關執行條例進行細化，比如界定公益性資本支出的問題。按道理，公益性資本支出是指必要且企業不愿意做的內容，但現實往往會有出入。“舉例來說，有些地方政府想上垃圾焚燒項目，他們認為這屬于公益性資本支出，但事實上，很多民企想做卻被排除在外，所以界定范圍和界定主體需要進一步再細化。”

對地方自主發債的嚴格規制還體現在償還與監管上，草案四審稿中提到 “除了法律規定外，地方各級政府不得以任何方式舉借任何債務。”《每日經濟新聞》記者發現，這比三審稿增加“以任何方式”5個字，足見要求更加嚴格和精細，意在堵住地方舉債的偏門、后門。

“我們想達到一個目標，就是對地方政府債務一方面開前門，同時堵住后門，從嚴從緊管理，今后地方政府的債務都在人大規定的大盤子里。”上述全國人大常委會人士表示。