每經編輯 每經實習記者 李俊明 發自西安    

每經實習記者 李俊明 發自西安

早在2000多年前的漢朝，以長安（今西安）為中心，西到灃慶，東至大荔，一個人口超百萬的城市群已然成形，這是世界上最早的城市群。2000多年后，陜西欲重建關中城市群。2008年9月，陜西省公布 《關中城市群建設規劃》，擬打造以西安為中心，包括咸陽、寶雞、渭南、銅川以及楊凌農業示范區的關中城市群。然而，囿于各種現實困難和障礙，關中城市群籌謀數年至今仍步履蹣跚。

直到今年6月，國家發改委正式批復《關中城市群城際鐵路規劃》，關中城市群在交通層面首先破局。以城際鐵路建設為契機，西安各周邊城市早已躍躍欲試，搶搭發展快車。9月底，渭南市政府召開媒體發布會稱，西安與渭南將在交通網絡、能源保障等12個方面合作，建設陜西“東大門”。

那么，關中城市群建設面臨哪些障礙？城際鐵路網將給城市群建設帶來哪些契機？《每日經濟新聞》記者帶著這些問題進行了調查采訪。

關中城市群發展滯后/

在陜西省決策咨詢委員會委員、陜西省區域經濟研究會會長白永秀看來，大西安城市群并非一個新概念，而是在2000多年前就有了。

上世紀90年代末，白永秀等學者提出的以西安為中心，建設大西安與關中城市群的設想，逐漸與政府的規劃相吻合。白永秀認為，雖過了千年，但關中城市文化積淀很深，城市群形成有其理由。而在今天建設絲綢之路經濟帶的語境下，重提興建關中城市群，亦有新的時代意義。

國務院批復的《關中-天水經濟區發展規劃》中稱，欲打造西安國際化大都市。然而，陜西省政府所希冀的不僅是建設一座國際化大都市，而是欲構建以西安為中心，囊括寶雞、咸陽、渭南、銅川、楊凌農業示范區等地的關中城市群。

《每日經濟新聞》記者注意到，關中城市群是“十一五”期間重點建設的國內十大城市群之一，它在全國區域經濟戰略中的定位是陜西乃至西北地區的重要生產科研基地。但其發展一直居于全國十大城市群之末。2008年9月，陜西省正式公布《關中城市群建設規劃》（以下簡稱《規劃》），《規劃》稱，關中城市群以西安為中心，包括咸陽、寶雞、渭南、銅川等地級城市以及楊凌農業示范區。

記者從關中城市群建設規劃圖發現，城市群核心為西安中心城區；第二層次即四大副中心臨潼、長安、咸陽、三原；同時向西安都市圈外圍中心城市渭南、銅川、楊陵輻射；邊界至關中城市群五大周邊中心城市寶雞、彬縣、黃陵、韓城、華陰、商洛。

《規劃》稱，在培育所屬各區域經濟增長極的同時，建設先進制造業、文化旅游產業、能源化工產業和綠色產業四大產業基地。

白永秀在接受記者專訪時表示，關中城市群是陜西真正的主體，在絲綢之路經濟帶的國家戰略輻射下，西安理應快速推進城市群的建設，但在實際進程中很有難度。他指出，相較于長江中下游、京津冀、成渝等國內其他城市群，關中城市群目前地域較小、城市集中程度不高，經濟總量與發展速度均滯后。

記者比較與關中城市群比鄰的成渝城市群發現，成渝經濟區以成都和重慶雙引擎為中心，范圍涵蓋重慶29個區縣，四川15個市，區域面積20.6萬平方公里，而關中城市群涵蓋面積僅5.5萬平方公里。

此外，一個城市群的形成需要核心城市的帶動。僅以GDP論，2013年成都GDP突破9000億元，居全國副省級城市第三，重慶GDP在2013年更是首破萬億元，而西安2013年的GDP僅4884.13億元。

張寶通告訴《每日經濟新聞》記者，城市群中心城市有強大的帶動作用，一個硬性指標就是人口與容納人口的土地。而西安目前城市建成區面積僅415平方公里，常住人口858.81萬人。人口與城市面積，很大程度上要靠核心城市與衛星城市的融合、協作。

然而，關中城市群核心城市西安與周邊城市的融合之路，又受制于種種因素制約，難以順利展開。

白永秀以陜西省最早開展一體化的西安、咸陽為例，西咸一體化啟動之后，加快推進一體化進程，陜西省又從西安與咸陽“劃出”西咸新區。白永秀認為：“這樣變出個西安和咸陽之外的第三方西咸新區，客觀上把原本融合的思維變為分散。”

記者梳理發現，除了劃撥出土地，成立西咸新區，西安近年來設置了諸多開發機構，已從兩區兩基地發展到現在的九區兩基地。

但白永秀指出，諸多戰略規劃疊床架屋，開發機構設置眾多，這樣可能會導致各機構重復設置、職能重疊、項目重復上馬等問題。

城際鐵路網突破交通障礙/

“發展中心城市與衛星城市要聯動、融合，首先要加快交通建設，突破交通瓶頸。”陜西省決策咨詢委員會委員張寶通接受《每日經濟新聞》記者采訪時稱。

2014年初，首條從西安北客站到西咸機場的鐵路開始動工。6月，國家發改委正式批復 《關中城市群城際鐵路規劃》，關中城市群建設在鐵路連接方面打破僵局。該規劃以西安為中心、寶雞-西安-渭南為主軸，建設包括13條線路的關中城際鐵路網。建成之后，城際鐵路網將覆蓋20萬人口以上的城鎮，網內城市間縮短至少2小時車程。

按照規劃，2014~2020年將啟動5個項目，總投資約500億元，鐵路總長度500公里，從西安交通樞紐西安北客站發散至華山、法門寺、西咸機場、銅川、浐灞、閻良，輻射渭南、長安 戶縣周至、西咸新區。

白永秀認為，時間就是距離，關中城市群城際鐵路網建成后，將大大節省相關城市間的運行時間，等于縮短了不同城市間的距離。

陜西方面的設想是，在關中城市群產業聯動與經濟協作并不太順利的情況下，通過城際鐵路網先取得交通方面的突破，這在主軸西安與渭南的聯動上便可見一斑。

白永秀指出，渭南的發展主業定位為文化旅游和生態農業，以北客站至渭南華山線城際鐵路為例，“這幾乎把關中城市群所有的城市都打通了。從西安火車站乘車到華山景區需用1小時30分，而西安高鐵站到渭南華山的理論時間僅為19分鐘，影響不可估量。”城際鐵路同樣讓渭南正在大力發展的生態農業、觀光產業搭上了便車。

另一條連接西安北客站與咸陽國際機場的鐵路今年年初已開工，4年后建成，途經西咸新區秦漢新城、空港新城。《每日經濟新聞》記者經過粗略計算發現，依照該條線路100公里的設計時速，運行完全程僅需15分鐘。

此外，西安與銅川之間的西銅城際鐵路建成通車后，往返西安與銅川北市區的車程只需40分鐘。西銅城際鐵路起點西安北客站，串起了西安國際港務區、高陵、閻良、淡村、富平等地，設計時速200~250公里。

張寶通認為，關中城際鐵路除了能發揮關中城市群的集群效應，縮短城市間的距離，反過來會進一步突破城市群融合中的行政阻隔。

值得一提的是，上述規劃顯示，關中城際鐵路將由陜西城際鐵路有限公司（以下簡稱陜西城際鐵路）承建。陜西城際鐵路成立于2013年7月，由陜煤化集團、中鐵十七局、西安市地鐵建設公司、西咸新區發展集團、咸陽市財政投資控股公司5家單位共同出資，注冊資本金36億元，其中陜煤化集團出資比例最高位，為45%。

陜煤化2013年報顯示，公司凈利潤同比下滑98.5%，資產負債率達80%。《每日經濟新聞》記者注意到，陜煤化近年來頻頻發債，2013年度流動負債與非流動負債合計達2802.4億元。

在煤炭市場暫未現回暖的跡象下，而作為陜西城際鐵路的大股東，陜煤化籌措資金的能力勢必會受到煤炭行業低迷的影響。

城市群迎發展良機/

隨著興建關中城市群規劃的推進，尤其是在關中城際鐵路建設的帶動下，西安周邊城市已經動作頻頻。

位于西安以北58公里的老牌能源城市銅川，在《西咸一體化規劃》協議簽訂12年之后，明確提出欲推進西銅同城化。據《每日經濟新聞》9月16報道，為了加快轉型，銅川正在謀求西銅同城化。8月底，銅川市常務副市長相紅霞在陜西省人民政府網站在線訪談欄目中透露，銅川將加快西銅同城化步伐，將取消“0919”區號，接入西安“029”區號，并在空間、產業、公共服務、文化旅游、信息資源等方面展開合作。隨后，銅川方面與西安頻頻接觸。

而在10多年前就與西安進行一體化的咸陽，近日也高調宣布“搭快車”。咸陽市政府在其網站上稱，2013年，咸陽一市五縣被納入關中城市群核心區范圍，標志著一市五縣成為關中城市群的重點發展區域。咸陽將 “搶占先機、掌握主動，開啟關中城市群新型城鎮化建設大幕，努力走在全省新型城鎮化建設的前列。”

而西安周邊的三個城市中，動作最大的當屬位于西安以東、被稱為陜西“東大門”的渭南。渭南毗鄰西安，人口數量在陜西省僅次于西安，交通優勢獨特。

按照白永秀的說法，渭南此前幾乎是“被遺忘的角落”。作為農業大市，渭南很長一段時間未充分發揮其優勢，商業工業更是跟不上步伐。不過，如今渭南等到了發展契機。

他分析稱，首先，國務院今年批復了 《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》，無論是渭南、臨汾、三門峽組成的小三角洲，還是西安、鄭州、太原組成的大三角洲中，渭南均在其中；其次，陜西省政府關于建設陜西省東大門與實施關中城際鐵路的規劃，均為渭南提供了加快發展的契機。

9月26日，渭南市政府召開發布會稱，西安與渭南提出在交通網絡、關中水鄉、信息并網、能源保障、生態共保、旅游環線、科技統籌、人教互動、農業提升、金融服務等12個方面合作，建設陜西東大門。彼時，渭南市政府發言人在發布會上稱，當地為建設陜西東大門策劃儲備了656個重點項目，總投資達1.1萬億元，在2014年上半年已有367個項目開工。

上述發言人還透露，渭南將借鑒西咸一體化經驗，學習區域合作做法，形成了 《推進西渭融合發展的意見》（討論稿）。而目前，西安和渭南兩市人民政府 《關于推動西渭融合發展戰略合作框架協議》（草案）已經形成，準備在政府層面進一步審議后簽約。

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理順體制西咸新區獲部分省級權限

每經記者 張靜 發自西安

長期困擾西咸新區發展的管理體制、財權、土地等難題有望破解。

近日，陜西省委、省政府印發 《關于加快西咸新區發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），提出多項舉措，力挺西咸新區開發建設。《意見》明確提出，要理順西咸新區體制問題，賦予新區部分省、市級行政管理權限，并將西安、咸陽兩市及相關縣區涉及西咸新區的經濟和社會事務管理權委托新區行使，破解西咸新區一直以來因管理體制不順造成的諸多尷尬。

值得注意的是，上述 《意見》亦理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區財政收入分配關系，建立本級財政和金庫，授予西咸新區土地管理權限，解決掣肘西咸新區發展的財權、土地問題。

陜西省決策咨詢委員會委員張寶通對 《每日經濟新聞》記者表示，《意見》含金量很大，相當于賦予西咸新區諸多一級政府的權利，對西咸新區本身發展十分有利，但此舉有可能讓西咸新區成為獨立新城，與西咸一體化的最初愿景有些背離。

賦予部分省、市級權限

梳理“西咸一體化”的管理體制和機構變遷，從最初的省市共建到以省為主，負責西咸一體化的行政機構亦歷經“陜西省推進西咸新區建設工作委員會辦公室”，分屬西安和咸陽兩市的涇渭新區管委會及灃渭新區管委會，再到當前的西咸新區管委會及其下屬五個組團。

然而，即便過渡到當前的西咸新區管委會，亦面臨較為尷尬的局面：五個組團中的灃東新城和秦漢新城依然為西安和咸陽所主導。不過，這種局面今后將不復存在，《意見》明確提出灃東新城和秦漢新城劃歸西咸新區管理。

不僅如此，上述《意見》在人事管轄、財稅分成、土地出讓方面亦有較大幅度的動作。

為理順西咸新區的體制問題，《意見》進一步賦予新區部分行政管理權限，“在項目建設、城鄉統籌、規劃實施等方面賦予其省、市級管理權限及部分社會事務管理職能”。

同時，《意見》提出西咸新區要成為深化改革、簡政放權的“特區”，除需國家審批核準或國家明確規定由省級政府部門審批核準外，其余審批權限放給西咸新區辦理。

西安、咸陽兩市人民政府及相關縣（市、區）政府涉及西咸新區的經濟及相關社會事務管理權亦由新區行使。實行權力清單制度，負責好轄區內城市管理、市場監督、土地管理、安全生產、環境保護、文物保護等職能。

值得注意的是，為探索行政管理體制創新，西咸新區下屬灃東新城率先對區內部分街鎮實行行政托管，承擔部分社會事務，而這一做法有望在其他新城推行。

上述《意見》提出，調整和加強新區內統一管理體制，將灃東、秦漢新城劃歸西咸新區管理，逐步對區內街鎮實行行政托管。

對此，張寶通表示，陜西省出臺的《意見》含金量很高，賦予西咸新區更大的權利和更高的級別，對西咸新區自身發展十分有利。但張寶通亦擔憂，相比西咸新區促進西咸一體化的成立初衷，《意見》更像是將西咸新區建為獨立于西安、咸陽的新城，而非讓西安、咸陽兩座城市融合，促進西咸一體化。

建立本級財政和金庫

值得注意的是，由于行政區劃原因，西咸新區成立以來推進建立財政體制和金庫設立方面難有所突破。本級財政和金庫推進緩慢，亦成為西咸新區發展的掣肘。

西咸新區相關負責人曾接受《每日經濟新聞》記者采訪時坦言，“這個突破的話，西咸新區才能有真正的發展和動力，否則就會一直卡在那個地方。”

事實上，西咸新區管委會的相關會議亦多次強調建立財政體制和金庫的重要性，其在去年還與人民銀行西安分行合作，后者協助西咸新區空港、秦漢、灃西、涇河四個新城設立了金庫。

而上述《意見》出臺后，西咸新區則有望在此方面破局。《意見》明確提出，建立西咸新區管委會財政管理體制，西咸新區財政局行使獨立財政預算管理權，向省財政廳報告年度預算、預算執行情況和年度決算。

與此同時，設立相應的西咸新區本級金庫，直接對接省國庫，辦理新區財政、國稅、地稅收入的征納報解和經費支出的劃撥。

對于西安、咸陽及西咸新區三個主體的財收分成，上述《意見》則提出，按照“誰舉債、誰償還”和“保基數、分增量”的原則，理順省級及西安市、咸陽市與西咸新區財政收入分配關系。

“以2014年實際入庫數為基數，從2015年起省級收入超基數部分全部留給西咸新區管委會，該政策暫定五年不變。”《意見》稱。

另外，在完善投融資體系方面，《意見》亦提出多項金融支撐，其中包括以資源、科技、金融互為支撐，通過資源增信、證券化等方式支持西咸新區發展。

授予土地管轄權

除卻突破管理體制和財權障礙，上述《意見》在土地方面賦予西咸新區更多權利。

《每日經濟新聞》記者注意到，盡管陜西省對于西咸新區有每年3萬畝土地指標的優惠，但同樣由于跨行政區劃原因，西咸新區并無土地出讓權，不僅導致項目供地程序漫長，土地出讓金分成方面亦較為緩慢。

針對此，《意見》提出，除繼續在土地規劃、計劃、報批等方面給予西咸新區傾斜支持，繼續實行土地計劃指標單列，耕地占補平衡由省國土資源廳統籌協調異地補充外，最重要的是，西安、咸陽兩市及相關縣（市）政府按照統一管理、權責一致的原則，授權西咸新區管委會履行轄區土地管理職能，并承擔轄區耕地保護、執法監察、信訪維穩等土地管理相關責任和義務。

“陜西省對西咸新區之前就有土地指標上的優惠，現在不僅繼續土地傾斜，還授予土地管轄權，目前制約新區發展的普遍問題就是土地緊缺，這些都給了西咸，對于西咸新區來說是最大的利好。”張寶通坦言。

值得一提的是，除了自身管理體制、財權、土地問題破局，上述《意見》對于西咸新區亦有諸多宏觀考量和布局。

其中，最引人注目的是，針對頻頻傳出西安欲申報自貿區的消息，上述《意見》提出，整合空港新城和西安國際港務區功能，依托西安海關特殊監管區和西安咸陽國際機場國家海關口岸，積極申報建設絲綢之路經濟帶自由貿易區。

針對空港新城，上述 《意見》提出，設立空港新城海關特殊監管區，開展國家跨境電子商務試點，打造絲綢之路經濟帶交通物流樞紐，建設國家航空城實驗區。