中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。《意見》提出，按照中央統一部署、地方全面負責的要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。

分析人士認為，《意見》對土地流轉形式的創新，在短期內將有助于促進適度規模經營，實現農民增收。從長遠看，雖然監管層明確上述時間表，但農村土地經營權集中和流轉必然是長期過程，需更細化的政策予以落實。

土地流轉形式有創新

《意見》指出，實踐證明，土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的必由之路。

《意見》指出，鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。鼓勵農民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題。

《意見》還強調，嚴格規范土地流轉行為。土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有。流轉期限應由流轉雙方在法律規定的范圍內協商確定。

《意見》明確，加強土地流轉用途管制。堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等。嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。

《意見》提出，鼓勵發展適合企業化經營的現代種養業。加大對新型農業經營主體的扶持力度。

細化政策待出

“這是到目前為止，對農村土地流轉問題闡述得最為充分的一份文件。”一位接近國土部的專家表示，《意見》涵蓋農村土地流轉所涉及的各個方面，對“發展農業適度規模經營”做出全面部署。

他指出，《意見》提出的鼓勵創新土地流轉形式等，是在總結各地試點經驗基礎上提出的，比原有規定“更進一步”。在短期內，對加快土地流轉、促進適度規模經營、實現農民增收有積極作用。

據中國證券報記者了解，國土部、農業部、央行等進行過多輪調研和論證，結合各地試點情況，完成一份農村土地制度改革框架方案，提交至決策層。此次發布的《意見》，被認為是其中的一個重要部分。

專家認為，在上述框架方案中，還包括征地制度改革和農村宅基地制度改革兩項重點。若這些改革措施能得到切實執行，意義不亞于“二次土改”。

分析人士說，完成土地流轉的制度安排是一項長期工作。雖然《意見》明確了土地承包經營權確權登記頒證時間表，但其他相關制度破局，仍需對現有的文件進行修改。

由于我國幅員遼闊，各地經濟發展水平不一，土地權屬關系復雜，在實際推進中仍會遇到不少困難。因此，農村土地經營權的集中和流轉必然是長期過程，“試點先行”仍可能是主要推進模式。

專家介紹，《意見》涉及國土部、農業部、央行、財政部等多個部門，各部門可能將陸續出臺《意見》的細化措施，安排落實。