透過近期政府及油氣企業(yè)在緊鑼密鼓推進(jìn)的一些改革措施，未來我國(guó)油氣體制改革的藍(lán)圖已較為清晰。大致是油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域的開放將取得突破性進(jìn)展；新疆將可能成為油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)；現(xiàn)有國(guó)有油氣企業(yè)或?qū)⒑喜ⅰ⒅亟M；政府價(jià)格部門將由價(jià)格制定者向價(jià)格監(jiān)管者轉(zhuǎn)變；以進(jìn)口原油使用權(quán)放開倒逼原油進(jìn)口權(quán)放開；以油氣管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入為突破口，大力推動(dòng)廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲(chǔ)運(yùn)的分離，最終實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。

□劉滿平

今年是我國(guó)能源體制重大改革措施真正落地之年，繼新電改方案后還將出臺(tái)油氣體制改革方案。雖然油氣體制改革方案還未正式公布，但透過近期政府及油氣企業(yè)在緊鑼密鼓推進(jìn)的一些改革措施，未來我國(guó)油氣體制改革的藍(lán)圖已較為清晰。

如以市場(chǎng)化程度來衡量油氣工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的上、中、下游三個(gè)環(huán)節(jié)，則油氣的上中游（即勘探開發(fā)、運(yùn)輸）明顯不如分銷環(huán)節(jié)。不打破勘探開發(fā)領(lǐng)域壟斷局面，幾大油企之外的其他企業(yè)難以獲得油源，也就無法實(shí)現(xiàn)油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放和準(zhǔn)入。可見，上游的壟斷制約著中下游市場(chǎng)化進(jìn)程。因此，要構(gòu)造有效競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)，必須全面開放石油天然氣勘探市場(chǎng)，重點(diǎn)是改革油氣區(qū)塊登記制度。通過競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)油氣（包括頁巖氣）開采技術(shù)創(chuàng)新，降低開采成本，提高開采效率。據(jù)報(bào)，中石油近日已敲定新疆為勘探開發(fā)領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)，將拿出克拉瑪依油田、塔里木油田和吐哈油田三大油田的部分區(qū)塊以不超過49%的股權(quán)引入地方國(guó)有資本及民營(yíng)資本。其中，塔里木油田塔中區(qū)塊已與新疆能源集團(tuán)及阿克蘇地區(qū)政府簽訂合作協(xié)議，將進(jìn)入實(shí)施階段。

中石油上述混合所有制改革措施還透露出另一個(gè)信息：新疆可能將被定位于我國(guó)油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)。由新疆來擔(dān)當(dāng)這個(gè)歷史性的新角色，理由非常充足：油氣資源豐富，在第二次全國(guó)油氣資源評(píng)價(jià)中，新疆陸上石油、天然氣、煤層氣資源預(yù)測(cè)量分別占全國(guó)30%、34%、26%。新疆是我國(guó)向西開放的橋頭堡，在構(gòu)建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶中有著舉足輕重的重要影響，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的排頭兵，擔(dān)負(fù)著連接和建設(shè)這條經(jīng)濟(jì)帶的重要使命。

至于現(xiàn)有國(guó)有油氣企業(yè)的合并、重組，不排除整合目前分散于各油氣企業(yè)的輔助業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)油氣的主輔分離。在盡力減少惡性競(jìng)爭(zhēng)，資源浪費(fèi)，推動(dòng)央企合并、重組，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力的今天，國(guó)有油氣企業(yè)之間合并、業(yè)務(wù)重組也不是沒有可能。據(jù)中石化董事長(zhǎng)傅成玉透露，中石化下屬8家研究院已開始允許人員互相流動(dòng)，項(xiàng)目自由選擇，有想法的團(tuán)隊(duì)可以自己組建公司，實(shí)現(xiàn)收益后與中石化分成，以此鼓勵(lì)內(nèi)部創(chuàng)業(yè)熱情。這表明，未來的油氣體制改革方案肯定涉及現(xiàn)有國(guó)有油氣企業(yè)自身改革，就像2011年成立兩大電力輔業(yè)公司一樣，將國(guó)有油氣企業(yè)下屬的油氣技術(shù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政策研究院、勘察設(shè)計(jì)、施工建設(shè)等配套服務(wù)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)整合，逐步剝離企業(yè)辦社會(huì)職能，擴(kuò)大國(guó)有油氣企業(yè)“三供一業(yè)”的分離移交試點(diǎn)范圍；進(jìn)一步還原其企業(yè)的本質(zhì)職能，真正實(shí)現(xiàn)油氣企業(yè)的主輔分離。

目前我國(guó)上游油氣礦權(quán)（包括探礦權(quán)、采礦權(quán)）存在的最大的弊端，除了未能普遍采取招標(biāo)方式，而由行政授予方式發(fā)放礦產(chǎn)許可證之外，沒有制定更為嚴(yán)格的礦產(chǎn)許可證延期條件，油氣探礦權(quán)、采礦權(quán)不能在企業(yè)之間流轉(zhuǎn)。因此，油氣改革方案應(yīng)取消油氣礦權(quán)申報(bào)審批登記管理，建立公開透明的探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)，無論尚未勘查的含油氣盆地，沒有達(dá)到最低工作量標(biāo)準(zhǔn)、還是由政府主管部門收回的勘查區(qū)塊，已探明但企業(yè)多年沒有開發(fā)動(dòng)用的難采油氣儲(chǔ)量，都一律投放市場(chǎng)，通過公開招標(biāo)投標(biāo)和交易，優(yōu)選符合資質(zhì)的企業(yè)去勘查開采，促進(jìn)油氣礦權(quán)交易市場(chǎng)的建立。

隨著油氣礦權(quán)和油氣交易市場(chǎng)的建設(shè)和培育加快，以上海石油天然氣交易中心的建立和4月的運(yùn)營(yíng)為契機(jī)，聯(lián)合現(xiàn)有的上海國(guó)際能源交易所等交易機(jī)構(gòu)，在逐步取消許可和配額管制，放開原油、成品油、天然氣（主要是LNG）進(jìn)出口貿(mào)易和批發(fā)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，允許符合資質(zhì)的各種所有制企業(yè)（包括開采商、煉油商、進(jìn)口商、批發(fā)商等）進(jìn)入交易中心，參與現(xiàn)貨和期貨交易，通過市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)和形成價(jià)格，徹底終止政府定價(jià)，真正讓市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，上海將成為我國(guó)乃至亞洲地區(qū)重要的石油（包括原油和成品油）、天然氣交易中心。

雖然我國(guó)原油價(jià)格已與國(guó)際市場(chǎng)接軌，但對(duì)成品油定價(jià)機(jī)制，仍需進(jìn)一步研究與中國(guó)成品油消費(fèi)結(jié)構(gòu)的結(jié)合，解決與國(guó)際市場(chǎng)的時(shí)滯等問題，確定一個(gè)適當(dāng)?shù)囊?guī)制價(jià)格調(diào)整周期。

發(fā)改委價(jià)格司近日在北京與國(guó)家糧油信息中心、中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)指數(shù)研究院等10家單位簽署《加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)測(cè)預(yù)警分析合作備忘錄》，表明國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司正在轉(zhuǎn)變職能，將工作重心從定價(jià)、審價(jià)轉(zhuǎn)至價(jià)格監(jiān)測(cè)分析預(yù)警。相對(duì)而言，成品油定價(jià)改革相對(duì)比較成熟，社會(huì)適應(yīng)性強(qiáng)，改革難度較小，可將成品油定價(jià)權(quán)下放給企業(yè)，由第三方機(jī)構(gòu)發(fā)布國(guó)際原油價(jià)格權(quán)威信息，增強(qiáng)透明度。天然氣價(jià)格并軌后，應(yīng)是油氣改革的最佳時(shí)機(jī)，按照“放開兩頭、管住中間”的思路，選擇一條天然氣輸氣線路，開展天然氣輸配價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，價(jià)格主管部門只監(jiān)管天然氣輸配環(huán)節(jié)。

國(guó)家發(fā)改委上月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)口原油使用管理有關(guān)問題的通知》，盡管此次所放開的是原油進(jìn)口使用權(quán)，并非原油進(jìn)口權(quán)，但該措施意味著我國(guó)在解決地方煉油企業(yè)原油供應(yīng)問題上邁出了實(shí)質(zhì)步伐，有利于打破原油供應(yīng)的壟斷，促進(jìn)油源供應(yīng)多元化，形成充分競(jìng)爭(zhēng)格局。因此，原油進(jìn)口權(quán)放開已指日可待。

美國(guó)、歐洲的經(jīng)驗(yàn)表明，油氣管網(wǎng)的改革對(duì)油氣上下游競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的建立及油氣市場(chǎng)化定價(jià)至關(guān)重要。管網(wǎng)獨(dú)立肯定是未來發(fā)展趨勢(shì)。美歐已對(duì)油氣管網(wǎng)進(jìn)行全面結(jié)構(gòu)分拆或建立獨(dú)立系統(tǒng)運(yùn)營(yíng)商(ISO )和獨(dú)立輸送運(yùn)營(yíng)商(ITO)，使油氣產(chǎn)業(yè)鏈網(wǎng)運(yùn)分離；推行無歧視的第三方準(zhǔn)入，開放管網(wǎng)投資和運(yùn)營(yíng)權(quán)。日本也決定在2017年前后實(shí)現(xiàn)城市燃?xì)饬闶廴孀杂苫?022年4月剝離東京、大阪和東邦三大燃?xì)饩揞^的輸氣管業(yè)務(wù)。我國(guó)已形成多家企業(yè)擁有長(zhǎng)輸管道的局面，大拆大并難度很大。特別考慮到這些管網(wǎng)多是海外上市公司的資產(chǎn)，資產(chǎn)剝離難度巨大且代價(jià)不菲。因此，將三大石油公司所建管網(wǎng)分拆出來建立新的管網(wǎng)公司的可能性不大，但我們可在輸配管網(wǎng)公平開放上下工夫，以已出臺(tái)的《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》為契機(jī)，以管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入改革突破口，按“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”三步走的戰(zhàn)略，逐步推進(jìn)廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲(chǔ)運(yùn)的分離，最終實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。

（作者為宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)者，中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事）