一年6萬億元公共資金去哪兒了？

——關(guān)于新華社“十問”報(bào)道的追蹤與思考

謝鎮(zhèn)江 張 亮

中國真的很有錢。

錢多到一年6萬億元、累計(jì)約30萬億元的公共資金去哪兒了說不清楚。

當(dāng)然，去哪兒了不知道是人民群眾不知道。

證券日報(bào)記者近日根據(jù)新華社新聞稿及有關(guān)部門資料追蹤分析，發(fā)現(xiàn)我國土地出讓金、高速公路收費(fèi)、彩票資金等十大公共資金去向不明。

近年來，這個問題越來越受到公眾關(guān)注，也受到兩會代表委員的高度關(guān)注。然而，在一片又一片的質(zhì)疑聲中，盡管相關(guān)部門也做了回應(yīng)，但依然是一個巨大的問號。

收得爽快、用得糊涂、去向成謎

新華社從“十問”到“七問”

近年來關(guān)于龐大的公共資金監(jiān)管問題“千萬次的問”，以新華社2014年的“十問”最具代表性。新華社去年8月份—12月份陸續(xù)10次播發(fā)“錢去哪兒了”系列報(bào)道，追問各類行政事業(yè)性收費(fèi)或政府基金的去向。

新華社去年的“十問”涉及百姓關(guān)切的十大領(lǐng)域問題：13年增長超30倍，近20萬億元土地出讓金去哪兒了？一年賣3億多張，機(jī)票里的幾十塊錢去哪兒了？5000億元住宅維修資金真在“沉睡”嗎？一年5000億元科技支出去哪兒了？一年逾4000億元高速公路收費(fèi)去哪兒了？1.7萬億元彩票資金去哪兒了？以及4億多張公交卡的押金變戲法般層層截留，還剩多少是個謎；追蹤水電油價“附加費(fèi)”，一年僅居民生活電費(fèi)就“附加”了270億元；北上廣津停車費(fèi)追蹤：至少一半收上來的錢沒進(jìn)政府口袋；追問“大補(bǔ)貼”時代的農(nóng)資流向，一年查出涉農(nóng)補(bǔ)貼問題資金20多億元。

“收得爽快、用得糊涂、去向成謎”，新華社的調(diào)查結(jié)果令人觸目驚心。而隨后相關(guān)部門的回應(yīng)，多是“仍在進(jìn)一步研究中”，或者“尚無規(guī)定和具體辦法”。

在不久前召開的的全國兩會上，新華社再次就公共資金“錢去哪兒了”的問題，采訪了與會部長及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人。這次新華社的追問只有“七問”，分別是：土地出讓金全國性審計(jì)結(jié)果何時公布？農(nóng)業(yè)“大補(bǔ)貼時代”涉農(nóng)資金跑冒滴漏何時休？如何解決水電油中的民生“附加費(fèi)”？如何規(guī)范公交卡押金亂象？高速公路是否會繼續(xù)延期收費(fèi)？如何讓“沉睡”的住宅維修資金蘇醒？如何解決科研資金“碎片化”和低效問題？

不難發(fā)現(xiàn)，新華社今年兩會的“七問”與去年的“十問”相比，沒有民航發(fā)展基金、彩票、停車費(fèi)等三項(xiàng)追問。或許這三大社會資金去向更為“復(fù)雜”，與會部長及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人一時難以回應(yīng)也未可知。

其實(shí)，新華社“十問”也好，“七問”也罷，具體多少問不重要。重要的是，認(rèn)真研讀與會部長及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人關(guān)于兩會“七問”的回應(yīng)，證券日報(bào)記者認(rèn)為仍多為語焉不詳。表面上看，似乎給了些面子，新聞報(bào)道得到了一些回應(yīng)，但究竟錢去哪兒了沒有明晰的回答。

屬于人民的應(yīng)該讓人民知道

公共資金信息必須公開透明

細(xì)究公眾千萬次的問，實(shí)際上是熱切期待公共資金信息的公開透明，包括公共資金的收取、支出以及保值增值管理等決策程序的公開。

眾所周知，公共資金取之于民，用之于民，公眾理應(yīng)擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這也是公共資金必須公開透明的題中應(yīng)有之義。

然而，我國公共資金為什么收取、究竟收取了多少、誰在管、用在哪兒了、能否有效增值返利于民等等，絕大多數(shù)公眾并不知情。

還是經(jīng)過媒體的一番刨根究底，有些糊涂賬才似乎變成了明白賬，如乘飛機(jī)必繳的民航發(fā)展基金，被用于補(bǔ)貼上市機(jī)場公司及“其他支出”等。有些鮮為人知的內(nèi)幕被揭去面紗，如5000億元住宅維修資金表面看在“睡大覺”，但實(shí)則或被挪用，或“錢生錢”變?yōu)椴块T福利。而科研經(jīng)費(fèi)、涉農(nóng)補(bǔ)貼爆出的腐敗問題也不鮮見。有的謎底仍未真正揭開，如截至2014年，總額已超過23.69萬億元的土地出讓金，支出“不盡規(guī)范”的程度究竟幾何……

這一系列追問中，最為“奇葩”的恐怕要數(shù)相關(guān)部門對城市停車費(fèi)的回應(yīng)。北京市相關(guān)部門稱“市級部門不掌握情況，停車屬于區(qū)縣政府管理”。主管停車的天津交管部門干脆表示，對天津聯(lián)華停車公司“無法管理”，讓人感嘆那政府部門是干什么的？

還有一項(xiàng)也值得一說。目前全國有4.2億多張正在使用的城市公交IC卡，絕大多數(shù)居民辦卡都要交10元—30元不等的押金。以每張卡收取10元押金的最低數(shù)額計(jì)算，全國公交卡押金總額就達(dá)42億元，一年利息可達(dá)上億元。然而，據(jù)新華社的調(diào)查，一部分押金以運(yùn)營折舊等名義被騰挪甚至扣光，最終悄然落入公交卡公司的腰包。在許多地方，押金余額有多少往往成了一個“謎”。這些可都是老百姓的錢，怎能就成了去向不明的神秘資金？

不僅去向成謎，錢到用時更難。以住宅維修資金為例，繳納之后就沒了下文。管理部門從未主動及時地向業(yè)主告知結(jié)余、受益、用途等信息。很多小區(qū)都有過這樣的體驗(yàn)：想申請使用資金修繕房屋，可辦事機(jī)構(gòu)門難進(jìn)、臉難看、門檻高、程序繁瑣，不耗上一年半載很難跑下來。

凡此種種，嚴(yán)重?fù)p害了群眾的切身利益，損害了公眾應(yīng)有的知情權(quán)，也侵害了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。各項(xiàng)公共資金去向不明告訴我們讓信息公開透明的重要性與急迫性。

因此，相關(guān)部門應(yīng)該把有關(guān)信息、數(shù)據(jù)堂堂正正地放在陽光下，接受公眾監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，才談得上進(jìn)一步探索如何讓公共資金保值增值，更好造福于民的問題。

公共資金必須公開透明的重大意義還在于，真正讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，進(jìn)而可有效地防腐反腐。因?yàn)殛柟馐且环N自然的力量，是最好的防腐劑。

盤點(diǎn)公共資金錢去哪兒了的問題，我們不難發(fā)現(xiàn)，問來問去都?xì)w結(jié)到部門自肥上，無論收錢者還是用錢者都想方設(shè)法從中分杯羹。從資金進(jìn)口看，有的收費(fèi)僅靠一紙“紅頭文件”征收，有的早該清理卻因利益驅(qū)使不愿退出；從出口看，有的沒有納入預(yù)算監(jiān)管，有的去向成疑。這勢必成為腐敗滋生的溫床。

實(shí)際上，《中華人民共和國政府信息公開條例》自2008年5月1日起就開始施行。2011年6月份，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》。《意見》第7條關(guān)于“深入實(shí)施政府信息公開條例”中就明確規(guī)定，“各級政府財(cái)政總預(yù)算和總決算，部門預(yù)算和決算，以及政府性基金、國有資本經(jīng)營等方面的預(yù)算和決算，都要向社會公開。公開的內(nèi)容要詳細(xì)全面，逐步細(xì)化到‘項(xiàng)’級科目”。

黨的十八屆四中全會已明確提出，“全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)”。

李克強(qiáng)總理在今年全國兩會所作的政府工作報(bào)告中也指出，“實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。著力把所有政府性收入納入預(yù)算，實(shí)行全口徑預(yù)算管理。各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項(xiàng)目支出，所有財(cái)政撥款的‘三公’經(jīng)費(fèi)都要公開，打造陽光財(cái)政，讓群眾看明白、能監(jiān)督”。

由是觀之，黨中央、國務(wù)院高度重視政務(wù)信息公開問題。因此，對于事關(guān)群眾切身利益的公共資金信息，有關(guān)部門應(yīng)全面貫徹落實(shí)十八屆四中全會精神，積極推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，不能讓權(quán)力任性，更不能讓尋租者任性。

三項(xiàng)原則

去除公共資金管理頑疾

既有公眾千萬次的問，又有中央相關(guān)精神，但公共資金信息的公開透明問題，卻遲遲得不到有效解決。有識之士普遍認(rèn)為，這背后既有官僚衙門作風(fēng)在作祟，更有巨大利益在驅(qū)動。所以，治理公共資金管理頑疾，不能光靠收錢者和用錢者的自覺和自省，還要靠深化改革，靠制度約束和有力監(jiān)管。

而要深化公共資金管理體制改革，真正打破權(quán)力紅利的固化，我們認(rèn)為，還需有一個能撼動部門固有利益的頂層設(shè)計(jì)。

為此，我們建議，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組可以考慮就公共資金管理體制改革提出指導(dǎo)性意見。這個指導(dǎo)性意見主要應(yīng)在以下三方面明確方向：

一是確立“三公”原則。

以中國資本市場為例。自新中國資本市場建立以來，特別是近年來，證券監(jiān)管部門一直致力于公開、公平、公正的“三公”原則，保護(hù)投資者合法權(quán)益，有力地促進(jìn)了中國資本市場的改革開放和健康發(fā)展，服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)大局成就斐然，有目共睹。其中一個重要舉措就是，證券發(fā)行、交易的信息要依法及時披露、充分披露、持續(xù)披露，而且公開的信息必須真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，不得有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏。目前這方面盡管還有不足，但資本市場監(jiān)管層堅(jiān)持“三公”原則大方向，無疑是值得充分肯定的。

“三公”原則首要的是公開，前提也是公開。因此，對于公共資金管理，信息必須公開透明。應(yīng)責(zé)成相關(guān)部門徹底公開信息，同時制定公眾參與監(jiān)督制度，讓公眾參與公共資金收支全流程的監(jiān)管。

具體操作手段上，可像資本市場那樣，實(shí)現(xiàn)公開信息的電子化，讓公眾隨時隨地可以查詢。中國資本市場成立20多年來，發(fā)行、交易、信息披露等電子信息化水平不斷提升，如今動輒數(shù)萬億元的資金申購新股、每日上萬億元的股票交易，網(wǎng)絡(luò)交易系統(tǒng)保持平穩(wěn)、安全運(yùn)行狀態(tài)，投資者通過移動互聯(lián)網(wǎng)查閱上市公司信息、監(jiān)管政策動向等，更是方便快捷。因此，公共資金信息的公開透明，技術(shù)上完全不成問題，關(guān)鍵是愿不愿意公開的問題。

二是遵循市場化原則。

在堅(jiān)持“三公”原則的基礎(chǔ)上，對公共資金實(shí)行市場化運(yùn)作。相關(guān)部門應(yīng)研究出臺公共閑置資金運(yùn)用管理辦法，讓長期“睡大覺”、經(jīng)常因跑不贏CPI而“縮水”的閑置資金保值增值。

近年來中國資本市場迅速發(fā)展壯大，業(yè)已成為世界第二大資本市場，一個重要原因就是堅(jiān)持了市場化改革的大方向。無論新股發(fā)行，還是引入長線資金等，無不在市場化的道路上穩(wěn)步前行。近一兩年，面對市場關(guān)切的新股發(fā)行、優(yōu)先股、新三板、注冊制等政策問題，證監(jiān)會相繼推出了一系列組合拳。這些政策并未像市場猜測的那樣套上行政管制的繩索，而是科學(xué)推出更具彈性的市場化舉措。

對于公共資金，據(jù)新華社調(diào)查，目前不少仍處于“沉睡”狀態(tài)。比如，高達(dá)5000億元的住宅維修資金就長期被閑置在銀行難以取出，當(dāng)然其中一部分已被尋租者“先行一步”挪用、炒股和理財(cái)。再比如，我國彩票發(fā)行規(guī)模已累計(jì)達(dá)1.7萬億元，規(guī)定占35%近6000億元的公益金中，也有部分趴在地方政府賬上“睡大覺”。讓住宅維修資金、彩票公益金等公共閑置資金，學(xué)習(xí)社保基金和即將入市的養(yǎng)老金“好榜樣”，進(jìn)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，特別是在控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，按一定比例投資股市，為什么不可以？

要知道，社保基金和養(yǎng)老金乃百姓“養(yǎng)老錢”，資金性質(zhì)決定了他們是最應(yīng)穩(wěn)健運(yùn)作的資金。他們都入市了或即將入市，公共資金同樣可以效仿。從社保基金的投資業(yè)績看，全國社保基金理事會成立10多年來，平均收益率達(dá)8%以上，2014年收益率達(dá)到11.43%。這足以證明穩(wěn)健類資金入市是可以保值增值的。日前召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定，從四方面適當(dāng)擴(kuò)大全國社保基金投資范圍。這也引發(fā)了投資者對社保基金未來加大A股市場投資的聯(lián)想。

因此，抓緊研究出臺公共閑置資金運(yùn)用管理辦法，實(shí)行市場化運(yùn)作，既可有效實(shí)現(xiàn)保值增值，而且還可為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展助力。

三是堅(jiān)持法制化原則。

我們知道，稅收法定是基本原則。同樣，證券日報(bào)記者認(rèn)為，相關(guān)部門征收費(fèi)用也應(yīng)經(jīng)過立法部門同意。同時，公共資金的運(yùn)用也要有法可依。

因此，應(yīng)推動相關(guān)領(lǐng)域公共資金管理法律法規(guī)的清理與完善，該取消的取消，該修訂的修訂，逐步形成較為完善的公共資金管理法律法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格依法辦事，對于那些公然觸碰底線、攫取公共利益的管理者，必須嚴(yán)肅問責(zé)、依法處理。

當(dāng)然，有了頂層設(shè)計(jì)，關(guān)鍵還在于相關(guān)部門的細(xì)化與落實(shí)。治理長期以來形成的頑疾，絕非一蹴而就之事，少不了會遇到“上有政策、下有對策”的種種阻力。

這個時候，就需要高層下大決心，需要相關(guān)部門堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央精神，堅(jiān)定深化改革的信心。正如習(xí)近平總書記2014年2月7日在接受俄羅斯電視臺專訪時表示的那樣，“改革再難也要向前推進(jìn)，敢于擔(dān)當(dāng)，敢于啃硬骨頭，敢于涉險(xiǎn)灘”。

近日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上再次強(qiáng)調(diào)，“必須從貫徹落實(shí)‘四個全面’戰(zhàn)略布局的高度，深刻把握全面深化改革的關(guān)鍵地位和重要作用，拿出勇氣和魄力，自覺運(yùn)用改革思維謀劃和推動工作，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)、謀劃、推動、落實(shí)改革的能力和水平，切實(shí)做到人民有所呼、改革有所應(yīng)”。

對此，證券日報(bào)記者也注意到，一些部門在治理公共資金管理頑疾方面，開始出現(xiàn)積極信號。

財(cái)政部日前發(fā)布的“2014年全國土地出讓收支情況”，就對公眾關(guān)注的土地出讓支出情況列出了“細(xì)賬”。2014年，全國土地出讓支出41210.98億元，同比增長0.8%。其中，用于征地拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民等成本性支出33952.37億元，占總支出82.4%。當(dāng)年土地出讓收益實(shí)際用于城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、保障性安居工程等非成本性支出7258.61億元，占17.6%。

財(cái)政部同時也指出了土地出讓收支管理方面存在的主要問題，其中就包括公眾關(guān)注的“土地出讓支出管理不盡規(guī)范”等，但具體怎么“不盡規(guī)范”沒有詳細(xì)披露。要知道，土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無需通過人大審批，報(bào)同級財(cái)政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行，因而土地收入開支多處于封閉運(yùn)行狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大。這里面究竟存在多少“黑洞”，仍值得追問。

另據(jù)了解，始于去年8月份的土地出讓金收支全國性審計(jì)，已結(jié)束現(xiàn)場審計(jì)階段，待完成匯總、整理等程序后，將向社會公告。這也將是我國首次針對“土地出讓金”展開大范圍審計(jì)后的結(jié)果。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索。期待公共資金管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)能早日提上議程，期待相關(guān)部門不斷傳來深化改革的好聲音，讓老百姓關(guān)于“錢去哪兒了”的追問越來越少！

本文重要注釋：因?yàn)槎囗?xiàng)公共資金去向不明，沒有國家統(tǒng)計(jì)部門的官方數(shù)據(jù)，文中關(guān)于十大公共資金一年6萬億元、累計(jì)約30萬億元是依據(jù)已有公開數(shù)據(jù)估算的。我們認(rèn)為，即使數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，也不能改變這件事情的性質(zhì)，即對這筆龐大的公共資金，人民群眾應(yīng)該知道明確去向。

本文作者謝鎮(zhèn)江系證券日報(bào)社社長、張亮系證券日報(bào)社副總編輯。