◎李宇嘉

近幾年以來，征地拆遷的巨大支出，讓維持土地財政的邊際收益越來越低。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國土地出讓收入42940億元，而土地出讓支出41211億元，占比達(dá)到96%，其中補償成本支出占比達(dá)到82%，土地出讓純收益超高的時代已經(jīng)一去不復(fù)返。

事實上，2011年以來，成本支出侵蝕絕大部分出讓收入的情形，已漸成土地市場的常態(tài)。土地財政的行為模式，已從過去看重溢價收益轉(zhuǎn)向了看重土地流轉(zhuǎn)稅收、房產(chǎn)稅收、工業(yè)園區(qū)建設(shè)和固定資產(chǎn)投資等所謂“綜合收益”了。

據(jù)統(tǒng)計，土地流轉(zhuǎn)稅收和房產(chǎn)稅收合計占到地方全口徑財政收入的27%；通過減免工業(yè)地價提高招商引資能力，間接帶來的工商稅收、固定資產(chǎn)投資也很可觀，這是地方政府看重的土地財政新模式；另外，土地?fù)Q基建、儲備土地融資等，可以實現(xiàn)政府投資、做大固定資產(chǎn)投資，而不用地方政府掏一分錢。

當(dāng)樓市整體“去庫存”讓土地市場整體陷入疲弱局面之勢已成，不如告別土地財政而向稅收型財政過渡，這或許才是土地財政真正的歸宿。

有學(xué)者提出了兩條路徑：一是城鎮(zhèn)居民普遍擁有了不動產(chǎn)，未來房產(chǎn)稅一定程度上可以代替土地財政；二是通過完善城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，土地財政促成了產(chǎn)業(yè)和人口集聚、企業(yè)運營成本降低、分工細(xì)化和產(chǎn)業(yè)升級的效應(yīng)，進(jìn)而涵養(yǎng)稅源，最終順利過渡到稅收型財政。

但筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅能否鋪開，關(guān)鍵在法理障礙，而非不動產(chǎn)擁有情況。國有土地出讓是城市公共設(shè)施的融資手段，地價中已包含了政府免費提供未來70年公共服務(wù)的貼現(xiàn)值。因此，征收房產(chǎn)稅需要解答公眾對重復(fù)征稅的質(zhì)疑，故房產(chǎn)稅全面征收還有很長的路要走。更何況，房產(chǎn)稅替代的僅僅是顯性的土地收入，而前面講的土地出讓綜合收益，其量級將是房產(chǎn)稅難以匹敵的。

盡管土地財政支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在集聚產(chǎn)業(yè)和人口、降低營商成本、促進(jìn)分工細(xì)化和升級、涵養(yǎng)稅源上有積極效應(yīng)，但言及替代土地財政還為時尚早。一方面，土地財政支持基建投資的效率不高，各地“重錦上添花”（如城市廣場），“輕雪中送炭”（保障房和醫(yī)療教育等）；另一方面，工業(yè)超低地價讓過剩行業(yè)遍地開花、重復(fù)投資到處盛行，僵尸企業(yè)始終難以退出，除東部沿海少數(shù)城市外，難言產(chǎn)業(yè)升級成功，稅源仍待培養(yǎng)。

無論是房產(chǎn)稅還是企業(yè)稅收，短期內(nèi)都無法像土地出讓金一樣，能夠有如此高的征收效率和綜合功能。當(dāng)前的問題不是土地財政的沒落，而是如何用好土地財政。

基于此，筆者對未來提出三點建議：

首先要劃清支出邊界。土地出讓要完全投入到民生性基礎(chǔ)設(shè)施上（而不是好大喜功的形象工程），以漸進(jìn)集聚產(chǎn)業(yè)和人口，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工和升級，精心涵養(yǎng)稅源。

其次，創(chuàng)新土地融資模式，土地出讓建設(shè)公共設(shè)施（新型城鎮(zhèn)開發(fā)、新區(qū)開發(fā)、地鐵建設(shè)等），可以采取“誰投資、誰受益”的方式，即通過土地出讓，讓購買土地和房產(chǎn)的主體為這些公共服務(wù)項目融資，并同時享受公共服務(wù)完善帶來的資產(chǎn)增值收益。這樣一方面可倒逼公共設(shè)施建設(shè)效率的提高，另一方面也可加速產(chǎn)業(yè)和人口在城市集聚，加快產(chǎn)業(yè)升級。

最后，要提高土地利用效率。我國土地利用效率之低是有目共睹的——全國644個城市的人均建設(shè)用地133平方米，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平；工業(yè)用地容積率在0.3~0.6，發(fā)達(dá)國家均在1以上，而地均產(chǎn)值不到發(fā)達(dá)國家的1/3。通過存量土地盤活的“騰籠換鳥”效應(yīng)，能為新型產(chǎn)業(yè)騰出空間，能將價值低估的土地釋放出來，可以減輕城市外延擴(kuò)張造成財政無謂支出。

土地結(jié)構(gòu)優(yōu)化后，城市單位空間產(chǎn)值迅速上升，公共設(shè)施邊際成本降低，產(chǎn)業(yè)分工和升級將加速。因此，要基于產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢，調(diào)整存量用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)傳統(tǒng)工業(yè)用地向先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)供應(yīng)，以用地成本上升倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)外遷或退出，人口多的城市要推進(jìn)“工改居”，這是未來土地財政轉(zhuǎn)型的重點。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）