每經編輯 李宇嘉    

加快提高戶籍人口城鎮化率是“十三五”經濟社會發展的主要目標之一，也道出了新型城鎮化的本質和內涵，即農業轉移人口獲得城市戶籍，并與城鎮居民擁有同等權利和義務。

只有戶籍人口城鎮化率明顯提高，才能改變過去在“土地城鎮化”的模式下，農民工只能在城里打工，無法進行投資和大額消費的狀況。并真正實現農業轉移人口融入城市，作為城市生活消費和投資的基本單元，充分發揮“城鎮化是最大內需”的功效。

事實上，提高戶籍人口城鎮化率早已成為共識，但這既要考慮大城市運轉負荷、城市治理能力的問題，又要考慮在稅收和企業利潤增長進入“個位數”時期，城市主政者和企業拿出“真金白銀”做公共服務和補足社保的問題。

同時還要考慮經濟下行背景下，職業培訓和保障就業等方面的問題。這就涉及到財稅和預算改革、政府間財權事權重劃、“市民化”成本分攤、創新融資等。

為此，漸進過渡和激勵相容是兩條可選的路徑。首先，《“十三五”規劃建議》提出，“實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋。”這是將居住證以及特大城市“積分落戶”制度作為推進戶籍制度的改革，最終實現外來人口市民化的過渡。

相比原來的暫住證，居住證前進了一大步。在財稅改革短期難見效、公共服務供給滯后的情況下，漸進過渡、量力而行的思路，一方面降低了外來人口市民化的成本，提高了地方政府增加入戶比例的積極性；另一方面，消除了非戶籍人口市民化的最大障礙——義務教育和平等就業后，非戶籍人群在很大程度上已融入城市，在消費和投資上的“內需”將全面釋放，稅收結構優化，城市產業集聚和分工效應、規模效應將充分發揮，公共服務成本將被分攤。

其次，地方政府在提高入戶比例上，要實現激勵相容。為此，《“十三五”規劃建議》提出了“雙掛鉤”，即“財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤，城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤”。前一個掛鉤，既是中央地方共擔市民化成本，又是激勵地方政府提高戶籍人口比例的舉措；而后一個掛鉤，既承認城鎮化中地方政府對于空間的合理訴求，又將這種訴求與“人的城鎮化”激勵相容，避免過去的土地城鎮化。

應當說，《規劃建議》描繪的新型城鎮化發展道路，不管是對城鎮化障礙的認識，還是對“人的城鎮化”的路徑選擇，都稱得上是對癥下藥，關鍵是機制和政策的細化落實。

另外，還要有配套改革。一是要做實居住證的公共服務內涵，如隨遷子女義務教育、免費中等職業教育和異地高考等。二是地方財政支出要由“增長型”向“服務型”轉變，即三中全會《決定》提出的“建立事權和支出責任相適應的制度”。

過去10年，地方財政收入每年增幅高達20%，加上占地方收入35%的土地出讓金，地方收入總盤子是比較大的。但由于“增長型”財政驅使、加上預算監督滯后，錦上添花的“地標性”工程多、雪中送炭的“實用性”項目少。因此，未來財政和土地收入要全面向公共服務轉移。

三是外來人口市民化要算綜合的、長遠的經濟賬。

目前，即便政府沒有給予其戶籍身份，2.5億農民工也已經在城市有穩定的工作和居所，并通過保留農村土地，實現自我社會保障。因此，市民化的成本沒有那么高。同時，在城市立足的外來常住人口，不僅是我國人口紅利的主力，也是消費和投資的主力。

即便就業環境、工資待遇、社保水平、住房條件差一些，但農民工已融入城市。這些人群市民化后，城市戶籍人口將增長50%，其剛性消費、儲蓄投資將全面釋放，農村建房的無效投資、破壞生態、占用耕地等問題將破解。

這對提升我國消費規模和做大內需、提升城市產業和人口集聚效應，夯實第三產業主導來說，可以達到“上臺階”的效果；對于優化地方收入結構、轉變地方行為模式來說，也可起到內生驅動的作用。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）