每經編輯 李宇嘉    

近日，《北京市積分落戶管理辦法》和《北京市居住證管理辦法》正式公布，并向社會公開征集意見。這結束了一線城市只有北京沒有出臺居住證制度的歷史，并以居住證為載體，開啟外來人口積分落戶京城的“大門”。

但是，對于姍姍來遲的兩個《辦法》，業內卻以“京城落戶難于上青天”來表達對其失望之情。

首先，“北京版”居住證除了可參與積分落戶外，未體現其他城市居住證通常會附加的各項公共服務或權利，僅籠統地表示居住證持有人享有相關公共服務。其次，落戶標準高不可攀，選拔高層次人才的“綠卡”制特征和排外傾向較為明顯。最后，多少分可以落戶要根據北京市人口調控的情況每年調整，這表示人口壓力大時，標準還將提高。

盡管“北京版”積分落戶政策超乎想象的苛刻，但也是不得已而為之的結果。放眼京津冀，甚至在全國，沒有哪個城市像北京一樣，承擔著如此多的全國服務性功能，集政治、金融、文化、教育、體育、衛生等中心等于一身。

另外，1996年，北京的平均工資為三大人口輸出地（河北、河南和山東）的1.7倍，2012年上升為2.3倍；1995~ 2012年，北京的食品平均物價指數為104.9，分別比河北、山東和河南低0.14、0.25和0.65；目前，北京人均財政支出分別是河北、山東和河南的3.3倍、3.1倍和3.6倍。

這樣的城市地位，決定了北京對京津冀、“泛京津冀”（山東、河南、山西和東北等）乃至全國，都有強大的資源“虹吸效應”。在2000~2013年短短的13年間，北京人口就增長了752萬，而且人口增長還在呈加速態勢。

三個因素決定了外來人口涌入北京的趨勢無法阻擋。一是我國城鎮化依舊處于快速推進階段，人口流入版圖分布上將延續“十一五”、“十二五”期間“棄小從大”的格局；二是相比長三角、珠三角，京津冀或“泛京津冀”區域內其他中心城市與北京市在就業、收入、公共服務等方面的“鴻溝”更深，也更難填平；三是隨著北京城市功能的調整和產業疏導，現代服務業、第三產業等高附加值的行業將成為主導產業。服務業的人口集聚能力更強，特別是在生產生活配套服務業（物流、餐飲、家政、商業等）就業人口的集聚上尤為明顯。

如果積分落戶門檻不高，將吸引更多外來人口涌入北京。同時，根據現行的《北京市城市總體規劃（2004-2020）》，北京市常住人口在2020年須控制在2300萬人。也就是說，未來5年，北京只有150萬的人口增長空間，平均每年不到30萬。另外，到2020年，北京中心六區人口要在2014年基礎上每年降低2~3個百分點，到2020年下降15個百分點左右。這意味著未來5年，北京必須設法把近200萬人口從中心六區內遷出。因此，筑高積分落戶大壩是不得已的做法。

但是，即便積分落戶門檻居高不下，外來人口涌入北京的趨勢也無法阻擋。“十三五”期間，北京對周邊乃至全國的人口吸附能力仍舊很強。筆者認為，綜合解決北京“城市病”、人口困境和外來人口戶籍訴求，人為的“堵”或“限”很難見效，應從城市區域功能調整、環北京經濟圈建設、京津冀一體化三個方面同步推進。

首先是優化北京城市空間結構。2004年完成的《北京城市總體規劃（2004-2020）》，首次將城市空間結構由“單中心”改為“兩軸-兩帶-多中心”，強調新城建設。但是，由于“新城”的政策意圖不明確、位階關系不清楚，加上軌道交通建設滯后、產業在空間內重構不到位，北京至今仍舊是“單中心”。目前，北京71%的產業活動和71.8%的從業人員仍集中在中心六個城區。

因此，建議以通州“城市副中心”建設為契機，加快三大新城（通州、順義、亦莊）和八大職能中心建設；以功能重劃、產業重構和“由中心到外圍”的公共服務疏解為契機，形成新城或新中心“職住循環系統”，以改變城區外圍公共服務職能缺乏、產業集聚不夠、大型社區配套條件不佳的局面，最終徹底根治“潮汐式”交通造成的嚴重擁堵、大氣污染、生態環境破壞等，從而釋放新增人口空間。

其次是加強環北京經濟圈建設。通過軌道交通建設、稅收共享、共建產業園區（觀光旅游和生態農莊），扶植環首都中小城市發展，特別是要攻克“環北京貧困帶”（25個國家級貧困縣），疏導人口向京郊及津冀環北京區域轉移。

最后，在一體化上，京津冀相比長三角和珠三角，產業和人口協同能力最弱。建議以京津冀三地接壤的通州新城建設為突破口，探索當三地分屬不同的省級政府時，如何實現交通、生態、產業規劃和公共資源的共享，加快三地編制土地利用、城鄉、生態保護等相關專項規劃的協調，以規劃“落地”為硬指標，實現中長期內人口、資源、服務和產業在三地間的合理分布。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）