上海證券報(bào) 2016-03-30 09:33:29
專家表示,在現(xiàn)行個(gè)稅制度框架下,我國(guó)個(gè)稅“起征點(diǎn)”不算低,提高空間有限。由于個(gè)人薪酬所得稅適用累進(jìn)稅率,提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),有可能降低高薪酬者的最高稅率檔次,從而大幅降低該類納稅人的納稅額度,導(dǎo)致更大的不公平。
過度關(guān)注起征點(diǎn)將誤導(dǎo)個(gè)稅改革
“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一,沒有其他稅制要素的配合,將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng),只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量,單一維度地過度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問題,將會(huì)誤導(dǎo)我國(guó)個(gè)人所得稅改革。
我國(guó)迫切需要進(jìn)行綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革,按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則,根據(jù)中央提出的“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件,加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人(家庭)所有收入,包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。納稅主體上可先從以個(gè)人為申報(bào)單元,逐漸過渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。綜合部分的稅率采用超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡(jiǎn)化征管且保證稅率的有效性。從近期看,應(yīng)盡快將勞動(dòng)所得歸并,統(tǒng)一征稅辦法,同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來(lái)深化改革奠定基礎(chǔ)。
賈康 梁季
近年來(lái),我國(guó)個(gè)人所得稅改革成為社會(huì)各界高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題,尤其是在每年全國(guó)兩會(huì)期間,關(guān)于提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”的提案和呼聲,更是將個(gè)人所得稅的討論推向高潮。全民關(guān)注個(gè)稅,一方面反映了中國(guó)公民納稅人意識(shí)和民主理財(cái)理念正在深入人心,另一方面也表現(xiàn)出社會(huì)各界在討論這一專業(yè)性較強(qiáng)的財(cái)稅問題方面往往陷入非理性、情緒化和非專業(yè)化境況。個(gè)人所得稅制在絕大多數(shù)國(guó)家的稅收體系中發(fā)揮著調(diào)節(jié)收入分配差距的職能,體現(xiàn)著稅收的公平和量能納稅原則,而這些職能和原則的實(shí)現(xiàn),必須在經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政學(xué)基本理論指導(dǎo)下科學(xué)設(shè)計(jì)其稅制。“個(gè)稅起征點(diǎn)”僅是諸多稅制要素之一,沒有其他稅制要素的配合,將難以優(yōu)化實(shí)現(xiàn)個(gè)稅稅制的整體效應(yīng),只強(qiáng)調(diào)諸多變量中的一個(gè)“起征點(diǎn)”變量,單一維度地過度關(guān)注提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”問題,將會(huì)誤導(dǎo)我國(guó)個(gè)人所得稅改革。
現(xiàn)行制度框架下個(gè)稅起征點(diǎn)不算低
1.我國(guó)個(gè)稅“起征點(diǎn)”,提高空間有限
個(gè)稅“起征點(diǎn)”規(guī)范的說(shuō)法為“工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)”,體現(xiàn)勞動(dòng)者基本生計(jì)所需、為維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本必要支出。該費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)的確定,需要參考全國(guó)在崗職工工資水平以及基本生活支出情況。2014年,全國(guó)城鎮(zhèn)單位在崗職工年均工資為57361元,相應(yīng)月均工資為4780元,目前每月3500元工薪所得減除費(fèi)用占月均工資的比重為73.2%。綜合分析可知,我國(guó)目前工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)占全國(guó)在崗職工人均工資的比重超過80%以上,占2014年在崗職工最高地區(qū)的人均工資的比重超過50%以上。我國(guó)目前工資薪金標(biāo)準(zhǔn)家庭費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)既超過全國(guó)城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)家庭基本生活支出,也超過支出最高地區(qū)的平均水平。據(jù)此可以得出結(jié)論:在現(xiàn)行個(gè)稅制度框架下,我國(guó)個(gè)稅“起征點(diǎn)”不算低,提高空間有限。
2011年9月1日后,將個(gè)稅“起征點(diǎn)”調(diào)高為3500元時(shí),我國(guó)工薪階層接受超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)的納稅人數(shù),一下降低為2400萬(wàn)人左右,近些年隨勞動(dòng)者薪酬水平提高,超額累進(jìn)稅率調(diào)節(jié)覆蓋面應(yīng)有所擴(kuò)大,但也至多為幾千萬(wàn)人,占全體國(guó)民比重僅3—4個(gè)百分點(diǎn),如再顯著提高起征點(diǎn),則個(gè)稅在我國(guó)將更多邊緣化,也明顯違背了十八屆五中全會(huì)關(guān)于逐步提高直接稅比重的要求。
2.提高個(gè)稅“起征點(diǎn)”,薪酬高者受益更大,有違個(gè)稅初衷
由于個(gè)人薪酬所得稅適用累進(jìn)稅率,提高減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),有可能降低高薪酬者的最高稅率檔次,從而大幅降低該類納稅人的納稅額度,導(dǎo)致更大的不公平。
3. 簡(jiǎn)單提高“起征點(diǎn)”而不同時(shí)實(shí)施“收入綜合、分類扣除”的辦法,對(duì)不同納稅人可能極不公平。今年全國(guó)兩會(huì)上財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在答記者問時(shí)再次指出,簡(jiǎn)單提高起征點(diǎn)是不公平的,一個(gè)人月工資5000元可以過得還不錯(cuò),但如果還要養(yǎng)孩子養(yǎng)老人就非常拮據(jù),所以在工薪項(xiàng)下持續(xù)提高減除標(biāo)準(zhǔn)不是一個(gè)方向。中央關(guān)于個(gè)稅改革的指導(dǎo)方針在歷年歷次文件中始終是以“綜合與分類相結(jié)合”為方向,即先把11個(gè)分類中可綜合的部分歸堆,施加超額累進(jìn)稅率,這才是調(diào)整起征點(diǎn)時(shí)應(yīng)考慮的大前提。而且,理應(yīng)一并考慮設(shè)計(jì)針對(duì)家庭贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)、住房按揭利息負(fù)擔(dān)等的分類專項(xiàng)扣除。
4.我國(guó)個(gè)人所得稅改革必須針對(duì)問題綜合施治、統(tǒng)籌設(shè)計(jì)
當(dāng)前個(gè)稅“起征點(diǎn)”沒有明顯提高的必要和空間,并不意味著我國(guó)個(gè)人所得稅無(wú)需改革。恰恰相反,我國(guó)個(gè)稅稅制很不完善,導(dǎo)致其不但沒有很好起到調(diào)節(jié)收入分配的作用,沒有很好貫徹稅收的公平原則和量能納稅原則,反而帶來(lái)了不公平,甚至導(dǎo)致“逆調(diào)節(jié)”。
首先,并沒有將個(gè)人所得全部納入個(gè)人所得稅計(jì)征范圍,特別需要加大收入再分配調(diào)節(jié)力度的薪酬之外的一些高收入,卻調(diào)節(jié)不到或力度過低。目前,我國(guó)個(gè)人所得稅包括薪酬、稿酬、經(jīng)營(yíng)所得等11類。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和個(gè)人收入來(lái)源多元化,個(gè)人收入所得形式非上述11類所能涵蓋。比如,廠主型的富豪,不給自己開工資或僅象征性地開工資,就可以全部或大部規(guī)避超額累進(jìn)稅率的調(diào)節(jié)機(jī)制。又如城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,大量城市周邊居民獲得大量房產(chǎn)和補(bǔ)償收入,從補(bǔ)償其失地?fù)p失的角度看,房產(chǎn)所得合理合法,但既然有收入(貨幣和非貨幣)就應(yīng)該繳納個(gè)人所得稅。此外,按照現(xiàn)行政策規(guī)定,房屋產(chǎn)權(quán)所有人將房屋產(chǎn)權(quán)無(wú)償贈(zèng)與與其有特殊關(guān)系的人(包括:(1)配偶、父母、子女、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女、兄弟姐妹;(2)贈(zèng)與對(duì)其承擔(dān)直接撫養(yǎng)或者贍養(yǎng)義務(wù)的撫養(yǎng)人或者贍養(yǎng)人;(3)依法取得房屋產(chǎn)權(quán)的法定繼承人、遺囑繼承人或者受遺贈(zèng)人等,均免征個(gè)人所得稅。對(duì)于這類特殊關(guān)系的受贈(zèng)者,也應(yīng)區(qū)別對(duì)待,比如對(duì)未成年或無(wú)勞動(dòng)能力的子女,免征個(gè)稅體現(xiàn)親情和人文關(guān)懷,而對(duì)于已成年且有勞動(dòng)能力的子女,在遺產(chǎn)贈(zèng)與稅缺失的情況下,再免征個(gè)人所得稅,則顯然無(wú)法體現(xiàn)“量能納稅”(納稅能力強(qiáng)的人多納稅)原則,更是顯失公平:靠辛勤勞動(dòng)和智慧獲取的收入納稅,而“不勞而獲”的收入免稅。
其次,同類收入適用不同的計(jì)稅方法和稅率。現(xiàn)行個(gè)人所得稅法將勞動(dòng)所得分為三類且分別適用不同的計(jì)稅方法。三類勞動(dòng)所得包括:薪酬所得、勞務(wù)所得和稿酬,薪酬所得計(jì)稅方法分別為在減除薪酬所得費(fèi)用基礎(chǔ)上適用7級(jí)累進(jìn)稅率,勞務(wù)所得在一次性扣除基礎(chǔ)上按適用20%的比例稅率,稿酬適用20%比例稅率,并按應(yīng)納稅額減征百分之三十。在過去薪酬所得占主體的情況下,分別適用不同政策差異及其所導(dǎo)致的征管難度尚不明顯,隨著用工制度和雇傭關(guān)系多元化,薪酬和勞務(wù)之間的邊界越發(fā)模糊,試圖作出清晰界定也越發(fā)困難。
第三,同類所得適用不同的政策。典型的例子為財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移所得,近年來(lái),隨著全國(guó)二手房交易市場(chǎng)的火爆,房產(chǎn)買賣個(gè)人所得稅收入規(guī)模大幅增加。目前對(duì)于個(gè)人出售家庭非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅,計(jì)征時(shí)依能查到原值與否,分別適用不同的計(jì)征方法。能查到原值的房產(chǎn)按照房產(chǎn)差價(jià)(網(wǎng)簽價(jià)-原值)的20%計(jì)征,查不到原值的或公房,按照網(wǎng)簽價(jià)的1%計(jì)征。同一地段相同市場(chǎng)價(jià)的房子,在出售時(shí),因房屋狀態(tài)不同,個(gè)人所得稅稅負(fù)差異巨大。比如,現(xiàn)在網(wǎng)簽價(jià)為400萬(wàn)的房子,因是房主家庭名下非唯一住房需要繳納個(gè)人所得稅,如果是公房,則需繳納個(gè)稅4萬(wàn)元。如果是商品房,較早購(gòu)入,相應(yīng)原值較低,假設(shè)原值為100萬(wàn),則需繳納個(gè)稅60萬(wàn)。如果購(gòu)入較晚原值較高,假設(shè)原值為300萬(wàn),則需繳納個(gè)稅20萬(wàn)。同樣市價(jià)的一套房子,個(gè)稅可以從4萬(wàn)到60萬(wàn)不等,相差15倍。本來(lái)這些政策的出臺(tái),寓抑制炒房(快買快賣)的調(diào)控目標(biāo)在其中,但事實(shí)上恰恰增加了長(zhǎng)期居住持有者的稅負(fù),事實(shí)上起到了“逆調(diào)節(jié)”的作用。從中也可以看出,這些政策已然忽視了個(gè)人所得稅制設(shè)計(jì)的基本原則(量能納稅原則),稅負(fù)既與所得類型無(wú)關(guān),也與所得者狀態(tài)無(wú)關(guān),稅負(fù)甚至被一些無(wú)關(guān)緊要的因素所決定而大相徑庭。
上述僅列舉了我國(guó)個(gè)人所得稅稅制不完善帶來(lái)的部分負(fù)面影響,我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅制真到了必須綜合施治作出配套改革完善的時(shí)候了。但歷數(shù)自1994年現(xiàn)行個(gè)人所得稅基本框架確定以來(lái)的歷次改革,除了利息所得稅開征又暫停征收之外,其他改革均是圍繞“起征點(diǎn)”提高而展開,未在“綜合”方面邁進(jìn)。似乎在社會(huì)中形成了一種觀念,中國(guó)個(gè)稅只有“起征點(diǎn)”有問題,中國(guó)個(gè)稅的問題只有通過提高“起征點(diǎn)”才能解決,而人們恰恰忘記了早在2003年十六屆三中全會(huì)便提出的個(gè)人所得稅改革目標(biāo)——建立“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制。這不能不說(shuō),因?yàn)檫^度關(guān)注個(gè)稅“起征點(diǎn)”提高,而將民眾注意力引向了錯(cuò)誤方向,決策部門的大量時(shí)間和精力也消解于解釋和設(shè)計(jì)“起征點(diǎn)”政策上,這實(shí)際上如同舍本而逐末。
我國(guó)迫切需要進(jìn)行
綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革
關(guān)于綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的特點(diǎn)與好處的分析已非常充分,在此無(wú)需展開重復(fù)討論。簡(jiǎn)單地說(shuō),綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制是在總體上不區(qū)分收入類型和性質(zhì)但對(duì)特殊所得(比如資本利得)又區(qū)別對(duì)待的情況下,充分考慮個(gè)人(家庭)的實(shí)際支出偏好多元和支出水平相異的情況,按照支付能力原則,科學(xué)設(shè)計(jì)稅制。其優(yōu)點(diǎn)在于,最大限度地體現(xiàn)公平的量能納稅原則,且簡(jiǎn)便征管(無(wú)需區(qū)分所得類型)。但是,其在管理上的要求顯然比分類征收為高,在此有必要強(qiáng)調(diào),推進(jìn)個(gè)人所得稅改革對(duì)于我國(guó)現(xiàn)代財(cái)稅制度體系的建立乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)具有戰(zhàn)略意義,對(duì)于正在進(jìn)行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革至關(guān)重要。
1.個(gè)人所得稅改革可以促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用以及更好地發(fā)揮政府作用
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,市場(chǎng)在初次分配(生產(chǎn)環(huán)節(jié))中發(fā)揮配置資源的決定性作用,以激發(fā)市場(chǎng)活力,提高生產(chǎn)效率,力求將經(jīng)濟(jì)“蛋糕”做到最大;政府在再分配環(huán)節(jié)(稅收與社保環(huán)節(jié))發(fā)揮收入分配的優(yōu)化作用,促進(jìn)社會(huì)公平,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。通過二者的合理有機(jī)配合,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展。在此框架下形成的稅收理論要求一國(guó)稅收制度(體系)的設(shè)計(jì),要盡量減少對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)資源配置的影響,初次分配盡可能保持稅收“中性”,到了再分配環(huán)節(jié),則要注重合理地區(qū)別對(duì)待“抽肥補(bǔ)瘦”,抑制兩極分化。稅收是打入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“楔子”,在籌集政府履職的必要資金收入同時(shí),必然對(duì)資源配置和收入分配產(chǎn)生影響。為此,各國(guó)基于本國(guó)實(shí)際情況(如征管能力)利用稅種之間搭配(直接稅和間接稅搭配等)以及稅種替代(以增值稅替代傳統(tǒng)營(yíng)業(yè)稅)等方式,努力尋求各項(xiàng)稅收職能的充分發(fā)揮。
總體而言,因間接稅多在商品與服務(wù)的生產(chǎn)銷售環(huán)節(jié)征收,與價(jià)格關(guān)系密切,相應(yīng)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系下,參與初次分配;而直接稅(如個(gè)人所得稅)參與再分配。這就意味著,需以間接稅的稅制優(yōu)化設(shè)計(jì)(如營(yíng)改增),改進(jìn)初次分配,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。而在我國(guó)間接稅占比遠(yuǎn)高于直接稅占比的當(dāng)下以及未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間,需要非常重視改革完善個(gè)人所得稅制,通過寬稅基和嚴(yán)征管,積極發(fā)揮個(gè)人所得稅籌集收入時(shí)的再分配功能,使其收入規(guī)模有所成長(zhǎng)并促成我國(guó)直接稅比重的逐步提高,降低間接稅占比,進(jìn)而減少我國(guó)稅制體系對(duì)生產(chǎn)的干擾,促進(jìn)市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮;同時(shí)以更有力度的直接稅調(diào)節(jié)收入分配、縮減收入分配差距、促成社會(huì)和諧,助力共同富裕。這是更好地發(fā)揮政府作用的題中應(yīng)有之義。個(gè)人所得稅稅制完善本身便是政府制度供給的重要組成部分,個(gè)人所得稅參與再分配核算,相應(yīng)給政府在再分配環(huán)節(jié)發(fā)揮作用提供了有力的制度型調(diào)控工具。
適當(dāng)縮減收入分配差距已無(wú)可回避,理論和實(shí)踐均表明了政府在解決收入分配問題中的不可推卸的責(zé)任的重要性。盡管個(gè)人所得稅不是唯一的手段,但它卻是不可或缺的手段。
2.個(gè)人所得稅改革對(duì)于我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)稅制度乃至國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義
財(cái)稅制度安排包括解決政府“錢從哪里來(lái)”問題的稅收與非稅收入,解決“錢用到哪里去”問題的支出、轉(zhuǎn)移支付以及資金收支的標(biāo)準(zhǔn)化載體即預(yù)算等一系列體制、制度、機(jī)制的典章式規(guī)定,所處理的實(shí)質(zhì)問題,是處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的三大基本關(guān)系:政府與市場(chǎng)主體的企業(yè)之間,中央政府與地方各級(jí)政府之間,以及公權(quán)體系與公民之間的財(cái)力、資源、利益分配。財(cái)政之所以成為國(guó)家治理的基礎(chǔ),預(yù)算之所以反映政權(quán)活動(dòng)的范圍、方向和重點(diǎn),財(cái)稅分配之所以與國(guó)計(jì)民生息息相關(guān)而牽一發(fā)動(dòng)全身,財(cái)政史之所以既反映社會(huì)進(jìn)化中的階段、結(jié)構(gòu)演變,又反映社會(huì)正義、文明程度的發(fā)展,財(cái)政改革之所以要為全面改革“既打頭又殿后”提供全面支撐,都是因?yàn)檎c千千萬(wàn)萬(wàn)家企業(yè)、中央政府與地方各級(jí)政府、公權(quán)體系與公民或納稅人之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系,必然地體現(xiàn)于交匯于財(cái)政體制,相應(yīng)的,財(cái)稅制度于國(guó)家治理的意義就不言而喻了。
現(xiàn)代財(cái)稅制度是在處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上,基于分配機(jī)制“三位一體”處理好政府與企業(yè)、中央與地方、公權(quán)與公民三大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系。現(xiàn)代財(cái)稅制度又以個(gè)人所得稅稅制完善、個(gè)人所得稅收收入充裕為特征。除了具有國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“自動(dòng)穩(wěn)定器”作用外,相較于其他稅種,個(gè)人所得稅更能夠體現(xiàn)納稅人與負(fù)稅人的統(tǒng)一,大大縮減稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁機(jī)制,降低因稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁帶來(lái)的不確定性,將公權(quán)與公民之間的財(cái)政關(guān)系更加直接化,這一點(diǎn)對(duì)于當(dāng)下推進(jìn)中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。通過改革完善個(gè)人所得稅制,使收入增長(zhǎng)中的更多的國(guó)民成為納稅人,使其充分認(rèn)識(shí)自己作為納稅人的責(zé)任和權(quán)利,強(qiáng)化其監(jiān)督政府民主理財(cái)?shù)囊庾R(shí),進(jìn)而加快推進(jìn)我國(guó)政府民主理財(cái)、法治理財(cái)乃至我國(guó)民主化進(jìn)程,既有必要,也是必然。
從居于現(xiàn)代化進(jìn)程前列的國(guó)家來(lái)看,其稅制大多早早呈現(xiàn)出以“個(gè)人”(或家庭)作為納稅主體的特征,最大限度排除“稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁”機(jī)制,而我國(guó)恰是典型的以“企業(yè)”作為納稅主體,無(wú)論是增值稅(營(yíng)業(yè)稅)、消費(fèi)稅以及企業(yè)所得稅這類“大”稅種,還是房產(chǎn)稅、城建稅乃至耕地占用稅等“小”稅種,均是企業(yè)作為納稅人。從終極意義上而言,流轉(zhuǎn)稅(間接稅)稅負(fù)最終主要由“個(gè)體”(個(gè)人或家庭)承擔(dān),但在長(zhǎng)長(zhǎng)的轉(zhuǎn)嫁鏈條中,在一定時(shí)期內(nèi),“企業(yè)”則被迫承擔(dān)著暫時(shí)未轉(zhuǎn)嫁出去的稅負(fù),這對(duì)資源配置形成了事實(shí)上的較大影響,干擾了市場(chǎng)配置資源決定性作用的發(fā)揮,也引出了另外一個(gè)近年來(lái)熱議的話題,即宏觀稅負(fù)水平不高與微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體稅負(fù)痛苦高的悖論。無(wú)論橫向比較還是縱向比較,無(wú)論是國(guó)際比較還是與我國(guó)財(cái)政支出剛性需求比較,我國(guó)宏觀稅負(fù)水平的確不算高,但市場(chǎng)微觀主體與消費(fèi)大眾中的低中收入階層對(duì)稅負(fù)的感受卻是痛苦程度相當(dāng)高。研究表明,我國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)稅制度建設(shè),實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化,個(gè)人所得稅改革是戰(zhàn)略層面上的重點(diǎn)選項(xiàng)之一,所以列入了財(cái)政配套改革方案作為必成任務(wù)。通過個(gè)人所得稅改革,提高直接稅占比進(jìn)而降低間接稅制占比,對(duì)于建立以所得稅和流轉(zhuǎn)稅雙主體稅制結(jié)構(gòu)、以“個(gè)體”為納稅人的現(xiàn)代稅制,具有舉足輕重的分量。
3.個(gè)人所得稅改革對(duì)于實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、提升經(jīng)濟(jì)活力具有重要的配合作用
如前所述,我國(guó)間接稅的特點(diǎn)是:(1)主要是對(duì)企 業(yè)征;(2)有營(yíng)業(yè)額就征;(3)按比例稅率征。這意味著企業(yè)無(wú)論規(guī)模大小、無(wú)論盈利與否,“開門”便有稅,且在“以票控稅”的征管制度下,幾乎沒有避稅 的空間和可能。一項(xiàng)調(diào)查表明,個(gè)體工商戶所繳納的稅收中,至少62%以上為流轉(zhuǎn)稅。在這種情況下,我國(guó)稅制呈現(xiàn)出很強(qiáng)的“累退性”特點(diǎn)。傳統(tǒng)的稅制“累退 性”理論是指因比例稅率帶來(lái)的收入分配的累退性,即稅收負(fù)擔(dān)無(wú)法隨收入的增加而增加。而此處談到的累退性是指對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的累退性。這種以間接稅為主的稅制 結(jié)構(gòu),對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的累退性,即對(duì)于諸多盈利能力微弱的中小微企業(yè)而言,因經(jīng)營(yíng)形式單一、股權(quán)形式簡(jiǎn)單、與政府談判能力弱,其能夠享受到的稅收優(yōu)惠和財(cái) 政補(bǔ)貼非常有限,卻與中大企業(yè)承擔(dān)著同樣的流轉(zhuǎn)稅負(fù)擔(dān),其稅收痛苦程度高則不言自明。
在業(yè)已明確表述的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”實(shí)施中,上 述問題的破解正是需要改革個(gè)人所得稅,通過拓寬稅基、按“支付能力”原則實(shí)施區(qū)別對(duì)待,實(shí)現(xiàn)嚴(yán)加征管,來(lái)提供個(gè)人所得稅總收入,進(jìn)而降低間接稅占比。這種 情況下,企業(yè)流轉(zhuǎn)稅名義稅率降低,而雇傭勞動(dòng)力的稅收成本未必增加,這是由于個(gè)人所得稅的增加主要通過拓寬稅基、增加高收入者稅負(fù)來(lái)實(shí)現(xiàn)。從目前個(gè)人收入 格局來(lái)看,高收入者的稅收貢獻(xiàn)占比卻不高,這個(gè)優(yōu)化稅負(fù)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的臂力空間,亟待打開。
個(gè)人所得稅改革的思路和政策要點(diǎn)
建立以綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅稅制的目標(biāo)早已明確,在此目標(biāo)下,按照寬稅基、嚴(yán)征管、體現(xiàn)量能納稅的原則,中央提出以“總體設(shè)計(jì)、分步實(shí)施、創(chuàng)造條件,加快推進(jìn)”的思路實(shí)施個(gè)人所得稅改革。
寬稅基是指應(yīng)盡可能將個(gè)人(家庭)所有收入,包括貨幣性和非貨幣性的收入均納入征稅范圍。對(duì)納稅人,應(yīng)盡可能覆蓋除低收入者之外的全部社會(huì)成員。比如, 在考慮納稅人范圍時(shí),可以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城鎮(zhèn)居民收入為參考依據(jù)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局按可支配收入將我國(guó)城鎮(zhèn)居民由低到高劃分為5個(gè)組,可以根據(jù)各組收入戶的可支配 收入情況,劃定基本寬免額,原則上保證僅低收入者的上線或中等偏下收入者的下線以下的社會(huì)成員免交個(gè)人所得稅,而其他人員均納稅,保證寬稅基原則的實(shí)現(xiàn)。
嚴(yán)征管是依法征稅應(yīng)收盡收之意,這是一種保護(hù)老實(shí)人、約束偷漏稅行為、打擊逃稅者而培養(yǎng)誠(chéng)信納稅文化的長(zhǎng)效機(jī)制。體現(xiàn)量能納稅原則就是考慮根據(jù)實(shí)際支付能力來(lái)設(shè)計(jì)稅制,這由收入和支出兩個(gè)因素決定。從收入側(cè)來(lái)看,除極個(gè)別收入形式外(如資本利得等),不分收入形式和性質(zhì),均應(yīng)納入綜合計(jì)稅的稅基,統(tǒng)一征稅辦法;從支出側(cè)來(lái)看,應(yīng)充分考慮每個(gè)個(gè)體(個(gè)人或家庭)的實(shí)際支出形式和結(jié)構(gòu)的差異性,采取有差別的寬免額制度,即1+X款免額制度,1是指統(tǒng)一的費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)可隨CPI指數(shù)變化定期(比如三年)調(diào)整。X是指根據(jù)個(gè)體納稅人的支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)別化和常規(guī)化動(dòng)態(tài)調(diào)整的寬免部分。可考慮納入動(dòng)態(tài)的常規(guī)調(diào)整的因素包括:個(gè)人家庭贍養(yǎng)情況、大病醫(yī)療支出、消費(fèi)和住房信貸利息支出、教育支出以及個(gè)人職業(yè)發(fā)展培訓(xùn)支出等。
納稅主體上可以先從以個(gè)人為申報(bào)單元,逐漸過渡到由納稅人自主選擇個(gè)人或家庭為申報(bào)單元的申報(bào)模式。我國(guó)家庭概念比較寬泛,目前難以形成一個(gè)技術(shù)上可操作的家庭單元定義,因此在改革起步階段,可以先以個(gè)人為申報(bào)單元。但如以家庭為申報(bào)單元,更能體現(xiàn)量能納稅原則,因此應(yīng)成為未來(lái)改革方向。之所以最終將申報(bào)模式的選擇權(quán)交還給 納稅人,是為了避免因個(gè)稅而導(dǎo)致一些不利于社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)象(比如目前為規(guī)避房產(chǎn)交易稅收而出現(xiàn)的“假離婚”現(xiàn)象)。
綜合部分的稅率采用 超額累進(jìn)稅率。稅率設(shè)計(jì)原則是簡(jiǎn)化征管且保證稅率的有效性。同時(shí),保證低收入者納稅但稅負(fù)很輕,滿足既培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)又不對(duì)其構(gòu)成較重負(fù)擔(dān)的要求;中 等收入者稅負(fù)較輕,盡量不傷及中等收入者的工作與消費(fèi)積極性,有利于對(duì)中等收入階層的培養(yǎng)和促進(jìn)中產(chǎn)階級(jí)的形成;高收入者所面臨的最高邊際稅率名義稅負(fù)比 照現(xiàn)薪酬所得的7級(jí)超額累進(jìn)稅率最高檔(45%),也可以設(shè)計(jì)為是降低的,但考慮到實(shí)際生活中,高收入階層的薪酬外收入所占其總收入的比重明顯高于中、低 收入階層,而原來(lái)這些收入得不到“超額累進(jìn)”的調(diào)節(jié),且很容易偷逃稅收,但在新個(gè)人所得稅的“綜合”部分覆蓋下,這些收入將一并納入較高邊際稅率的征收范 圍,執(zhí)行的結(jié)果必定是這些人的實(shí)際稅負(fù)上升。這能夠更好體現(xiàn)量能納稅、多得多繳稅的原則,也將大大消除目前存在的“逆調(diào)節(jié)”因素,強(qiáng)化調(diào)減收入差距的再分 配,并增強(qiáng)個(gè)人所得稅籌集收入的能力。
具體征管上,可考慮以年為納稅時(shí)間單位,實(shí)行源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合,年終匯算清繳,多退少 補(bǔ)。工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、稿酬、利息、股息、紅利等各項(xiàng)所得實(shí)行源泉扣繳,其他所得由納稅人自行申報(bào)。次年第一季度結(jié)束前,所有納稅人自行申報(bào),根據(jù)已繳 納和應(yīng)繳納情況,補(bǔ)稅或退稅。源泉扣繳旨在防止稅收流失,同時(shí)保證稅款均勻入庫(kù)。自行申報(bào)旨在培養(yǎng)納稅人納稅意識(shí)并輔助源泉扣稅、減少稅收流失。
從近期看,應(yīng)盡快將勞動(dòng)所得歸并,統(tǒng)一征稅辦法,同時(shí)積極創(chuàng)造條件為未來(lái)深化改革奠定基礎(chǔ)。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅得以順利實(shí)施的前提條件,是現(xiàn) 金量的減少和納稅人收支信息的完備和共享。從目前現(xiàn)實(shí)來(lái)看,減少現(xiàn)金使用的條件已經(jīng)具備,制度和技術(shù)都有支撐,銀行卡、POS機(jī)普遍使用,未來(lái)可大力推廣 個(gè)人支票的使用。經(jīng)過多年的發(fā)展,我國(guó)家庭或個(gè)人的各類收支、信用信息已經(jīng)比較完備,中國(guó)政府部門信息化有后發(fā)優(yōu)勢(shì)而走在世界前列,現(xiàn)在最需要做的是,打 破部門利益局限、實(shí)現(xiàn)信息有條件的共享和使用。因此,建議由國(guó)務(wù)院牽頭,以各相關(guān)職能部門數(shù)據(jù)信息為基礎(chǔ),建立包括個(gè)人基本信息和財(cái)務(wù)以及信用信息的數(shù)據(jù) 庫(kù)系統(tǒng),為個(gè)人所得稅改革創(chuàng)造技術(shù)條件。該系統(tǒng)的建設(shè)不僅于個(gè)稅改革具有重要意義,對(duì)于我國(guó)信用社會(huì)建設(shè)、規(guī)范個(gè)人行為均具有十分重要的意義。
(賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長(zhǎng);梁季系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員)
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