每經編輯 張雯    

每經記者 張雯

11月3日，國務院新聞辦就《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》有關情況舉行了發布會。農業部部長韓長賦在會上指出，“三權分置”實現集體、承包農戶、新型經營主體對土地權利的共享，有利于促進分工分業，讓流出土地經營權的農戶增加財產收入，土地承包權是一種用益物權，讓新型農業經營主體實現規模收益。

農業部經管司司長張紅宇此前在接受《每日經濟新聞》記者專訪時表示，“‘三權分置’的改革重點，將重在放活經營權。通過土地制度改革、發展新型經營主體，有助于實現有效供給。”

當農民進了城，其承包地留在身后，退出與否及如何退出，成了“城里人”與“村里人”共同關心的話題。對此韓長賦表示，在農民退出承包地的問題上，現在只有少部分農民有此意愿。進城農民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，我們要有足夠的耐心。

他還強調，未來農業補貼的增量要向適度規模經營的家庭農場、合作社等新型生產經營主體傾斜。“引導土地流轉、適度規模經營、發展現代農業、提高農業的質量、效益和競爭力，這是政策導向。”

“三權分置”讓土地流動起來

“三權分置”，是指農村的土地集體所有權、農戶的承包權、土地的經營權這“三權”分置并行。

“三權分置”的演化由來是怎樣的呢？

據韓長賦介紹，在改革開放之初，實行的是家庭聯產承包責任制，所有權歸集體、承包經營權歸農戶，此階段被稱之為“兩權分離”。而現在，為了順應農民無論是進入二、三產業還是進入城市，要保留自己的土地承包權，同時還想流轉自己土地經營權的意愿，這樣就形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。

在這個框架下，農村土地的所有權歸集體所有，是土地承包權的前提。農戶享有的承包經營權在土地流轉中又派生出經營權，集體所有權是根本，農戶承包權是基礎，土地經營權是關鍵，這三者統一于農村的基本經營制度。

近日，中辦、國辦下發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），指出要堅持土地集體所有權根本地位、嚴格保護農戶承包權、加快放活土地經營權，這是中央再次以文件的形式，對“三權分置”予以確認。

韓長賦表示，“通過實行‘三權分置’，促進土地資源優化配置，讓土地作為要素流動起來，培育新型經營主體發展適度的規模經營，推進農業的供給側結構性改革，這樣就可以為發展現代農業、增加農民收入提供新的路徑和制度保證。”

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴《每日經濟新聞》記者，“簡單來說，就是把同一塊土地，分為所有權、承包權和經營權。所有權是不能動的，承包權是穩定的，經營權叫做放活，可以流轉，還可以拿到銀行抵押，獲得貸款。”

“三權分置”怎么保障諸方利益

對于接手流轉土地的新型經營主體而言，如何利用流轉來的土地進行適度規模經營，并建立穩定的利益獲取機制，被多方所關注。

在昨日的新聞發布會上，“三權分置”下的利益保障成為重點內容。

針對農民的權益，韓長賦給出了這樣的表示，“農業補貼不會因為‘三權分置’而減少，只會增加不會減少。另外，現在在進行農業補貼的改革，改革的目的不是改少了而是改的更合理、更有針對性、更有有效性。基本原則是存量調整、增量傾斜。存量，已經給農民裝到口袋里的錢，政府不會再掏出來。但是要優化，使它能夠用的更好。”

另一方面，農村集體經濟組織的權益也受到堅定保護。

農業部數據顯示，目前我國農村集體經濟擁有大量的資產，包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產，其中含有60多億畝的耕地、草地、林地，2.86萬億元的經營性資產，《意見》強調要始終堅持農村集體土地所有權的根本地位，在“三權分置”過程中，集體所有權必須得到更加充分的體現和保證，不能被虛置。

而對于新型經營主體而言，“三權分置”則通過“放活土地經營權、優化土地資源配置”的制度，促進規模經營和現代農業發展。

據韓長賦透露，截至今年6月底，全國承包耕地流轉面積達到4.6億畝，已經超過承包地面積的三分之一，在一些沿海地區這一比例已經達到二分之一，經營耕地面積50畝以上的規模經營農戶已經超過350萬戶。

圍繞放活經營權，《意見》明確指出，在保護集體所有權、農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體以流轉合同取得土地經營權，經營主體可以經承包農戶同意，向農民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規設定抵押。當流轉土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。采用土地入股、土地托管、代耕代種，都是《意見》明確肯定的創新放活經營權、穩定經營者預期的實現路徑。

說到放活經營權的問題，張紅宇告訴《每日經濟新聞》記者，“農業在當今已經不是弱質產業，只要生產效率足夠高，可以帶來并不輸于其他非農產業的效益。通過土地制度改革、發展新型經營主體，有助于實現有效供給。”