每經編輯 李宇嘉    

李宇嘉

近日，深圳發布《關于完善土地供應管理的若干意見（征求意見稿）》，其中恢復1988年取消的“土地劃撥制度”備受關注。

劃撥與出讓是我國現行的用地供應“雙軌制”，前者是針對行政辦公、教育醫療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府將土地無償劃給特定用地主體的供地模式；后者是針對非公益性、盈利性用地需求，以市場化方式將土地有償出讓給用地主體。

劃撥與出讓是兩種相反的供地模式，前者是行政無償配置，產權歸政府，不可抵押或轉讓，公益或非盈利性用途終結，政府可無償收回；后者是市場化有償出讓，產權歸用地主體，可抵押或轉讓，政府不可無償收回。

在1978年土地有償使用改革前，劃撥是唯一的供地模式。之后，從深圳、廈門開始，出讓代替劃撥，成為供地（特別是經營性供地）的主要模式。

可以說，出讓代替劃撥，無論對提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，形成和完善要素市場，顯化土地資產屬性，抑或為高速推進的城市化和經濟增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。最先突破劃撥土地這一計劃經濟產物，推進土地市場化配置，敲響中國土地有償出讓“第一錘”的深圳，在1988年率先取消劃撥，啟動出讓這一市場化供地模式。

那么，在繼續深化要素市場化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，緣何恢復劃撥這一計劃色彩濃重的供地方式呢？

這要從深圳用地模式說起。改革之初，國家允許深圳特區探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協議出讓為主，2004年“8·31”大限后，國家規定所有經營性用地一律“招拍掛”出讓，“一對一”的協議出讓開始退出，深圳經營性用地也全部啟動“招拍掛”。

盡管國家明確公益性或非盈利用地可以在限定范圍內繼續采取劃撥模式，但考慮到自身土地資源稀缺，為探索多元化土地供應模式，特別是探索政府向市場“買服務”的公共財政模式，探索PPP、非盈利性項目自主融資，激發用地主體挖掘土地價值，對公益性或非盈利性用地，深圳采取“協議免地價”出讓的創新模式。這種模式下，不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足，而且土地的價值顯化，特別是土地融資功能得到體現，提高了公共服務供給效率。

深圳特區成立近40年，常住人口增長20多倍，人均GDP更增長了150倍，高效的供地方式迎合了人口暴增后帶來的公共服務“落地”和融資需求，也以完善的道路交通、市政管網、科教文衛等支持企業引入、產業布局。迄今，無論是城市管理、城市規劃，或是生活服務、基礎設施，深圳都是全國最好的城市之一。但是，特區成立以來，年均約30平方公里的供地，讓深圳這個面積最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的開發強度警戒線，被迫開啟存量盤活。

近年來，深圳產業快速轉型，引以為豪的互聯網、智能科技、創意文化等，源源不斷地吸引人才，人口大規模流入，近年來深圳年均常住和戶籍人口增幅在40萬~60萬。但是，高成本、高房價是創新大敵，深圳吸引人才、留住產業已面臨巨大挑戰。基于低成本、低房價優勢，杭州、成都等“新一線”城市正在大規模招攬人才和企業。新興產業面臨的競爭是全球競爭，當前互聯網、智能科技創新進入“瓶頸期”，成本是競爭的主導因素，深圳科技企業外遷逐漸成為一種趨勢。

同時，新型城鎮化進入“下半場”，即外來人口本地化和公共服務均等化。吸引人才和人口流入的殺手锏，也將從過去的“優質產業”轉到“優質服務”。因此，對戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務，將是深圳能否繼續吸引人才，保持城市競爭力的關鍵。“協議免地價”的公共服務供地模式下，一對一談判、集體會審拍板，公共服務供給靈活高效。但是，協議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

同時，協議出讓下用地手續千差萬別，有的過了“批地會”或確定規劃圖便生效，但后續批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割銷售等現象難以避免，有的還通過“補地價”變成了商品房。近年來，深圳房價暴漲，巨大的溢價紅利誘惑下，很多過去出讓的協議免地價用地，想通過“補地價”轉作商品房開發，這背離了協議出讓用地公益性、非盈利性的本源。這類用地也無法像劃撥一樣由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活阻力重重。

深圳引以為豪的新興產業，其吸引人才和人口的競爭力正在下降，未來必須要靠公共服務。顯然，主政者意識到了這一點，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實上就是在增加和完善公共服務。過去近40年來，深圳一直重視經濟增長，現在要補公共服務的欠賬，卻苦于沒有新增土地，近幾年用推高房價、拆除低成本租賃住房（城中村），以提供空間的模式也很難維持下去。因此，強調政府所有權，確保可持續供應的行政劃撥供地方式恢復在情理之中。

此次深圳“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務、新增供地向租賃傾斜），彰顯我國未來土地制度變革的方向是國有土地嚴格的“雙軌制”，即基于全民所有的屬性，首先通過行政劃撥供地，滿足公共服務需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務。過去協議出讓曾大行其道，劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠，但用地過程不透明、土地變相“房地產化”，今后則會徹底退出。

未來，國有用地經濟功能、融資功能淡化，社會功能、服務功能顯化，城市物理形態的建設進程趨于結束，基于完善公共服務的城市運營開啟。只有這樣，才能將人口留在城市，樓市才不至于釀成泡沫。

（作者為深圳市房地產研究中心研究員）