每經(jīng)編輯 周程程    

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每經(jīng)記者 周程程 每經(jīng)編輯 陳星

十二屆全國人大常委會第三十次會議11月3日分組審議《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》（以下簡稱“草案”）。

草案中，“三權(quán)分置”、“耕地承包期屆滿后再延長30年”、“不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”等規(guī)定將給農(nóng)民吃下“定心丸”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，在分組審議中，“如何給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期”、“如何維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益”等與農(nóng)民切身利益相關(guān)的話題受到全國人大常委會委員們的關(guān)注。

“三權(quán)分置”擬入法

在分組審議中，全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員歐廣源指出，改革開放30多年來，起碼有二三億農(nóng)民涌到城市，這就帶來一個問題，原來的承包地怎么處理，進(jìn)城的農(nóng)民能不能保留承包土地？

“第二是這些年出現(xiàn)了用工業(yè)的理念搞農(nóng)業(yè)，叫工廠化、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的新模式。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，這是一個前進(jìn)的方向。既然要搞大農(nóng)業(yè)、搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，這和小農(nóng)生產(chǎn)就發(fā)生了矛盾，引起了土地能不能流轉(zhuǎn)的問題。”歐廣源表示。

目前，農(nóng)村已有30%以上的承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)承包地，流轉(zhuǎn)面積4.79億畝。為此，草案吸納了“三權(quán)分置”制度，規(guī)定以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。同時明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，為了加強(qiáng)對土地承包權(quán)的保護(hù)，草案規(guī)定，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

在“三權(quán)分置”制度下，如何確保不改變農(nóng)地用途？草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用，用于土地耕作；連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。

草案還指出，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)。

全國人大常委會委員、全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員龔建明在分組審議中提出，草案中上述條款和土地管理法是一脈相承的，但是沒有考慮到棄耕拋荒的承包地今后可能是輪作休耕地，這需要認(rèn)真銜接。

全國人大常委會委員周天鴻也表示，在我國，為了保證土地可持續(xù)利用，現(xiàn)在正在大力提倡和促進(jìn)休耕方式，以保留耕地的肥力。有的休耕達(dá)三年以上，希望對棄耕和休耕這兩者有明確的概念定義，以免在實(shí)踐應(yīng)用中產(chǎn)生糾紛。

除了建議對休耕和拋荒要明確界定外，全國人大常委會委員辜勝阻表示：“土地是農(nóng)民工重大的‘社會保障’之源。連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包。這一條我認(rèn)為應(yīng)該非常慎重。”

辜勝阻指出，現(xiàn)在大量農(nóng)民工進(jìn)城以后，如何保障他的權(quán)益是個問題。如果三年不種的耕地就全部收回重新發(fā)包，這和穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基本原則又是矛盾和沖突的，所以收回一定要慎之又慎。要重新發(fā)包，如何處理好重新發(fā)包和保護(hù)承包關(guān)系長期不變，這非常重要。

維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)

為維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，草案規(guī)定，國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定長久不變。此外，為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，草案規(guī)定，耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長三十年。多位委員在分組審議中表示，這將給農(nóng)民吃下“定心丸”。

不過，全國人大常委會委員王勝明在分組審議中指出，耕地承包期屆滿后再延長三十年，這個規(guī)定很好。從制度上看，草地林地也有承包期屆滿的問題，草原的牧民、山區(qū)的林農(nóng)也有穩(wěn)定承包地預(yù)期的需要，建議再明確。

還讓農(nóng)民感到安心的則是一條規(guī)定的刪除。

隨著越來越多的農(nóng)民進(jìn)了城，原先的承包地怎么辦？這個問題最受廣大農(nóng)民關(guān)注。此次的草案也有明確規(guī)定，刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時調(diào)整留出了空間。

“這一條實(shí)際上是非常重要的。”辜勝阻表示，現(xiàn)在農(nóng)民工落戶城市以后，要不要保留他在農(nóng)村的權(quán)益，還是應(yīng)該由農(nóng)民自己選擇，而不是集體經(jīng)濟(jì)組織代替他選擇。其實(shí)落戶以后，他進(jìn)城就業(yè)是不穩(wěn)定的。要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，不得打亂重分的原則。

全國人大常委會委員方新在分組審議中表示，進(jìn)城務(wù)工人員的土地應(yīng)該保留，承包關(guān)系不變，無論到哪打工，無論打工多長時間，農(nóng)村也是家，土地也是根。

方新建議，對于進(jìn)城落戶已經(jīng)享有城市社保的，希望也盡量能不調(diào)整就不調(diào)整，因?yàn)檫@也要分具體情況。如果一個村整體搬遷，要按政策辦。但是如果一個村里一戶農(nóng)民進(jìn)城了，比如孩子上大學(xué)進(jìn)城落戶了，他們自己調(diào)整就行，不用村里重新調(diào)整。

全國人大常委會委員劉政奎則提出，草案中的“是否保留土地承包經(jīng)營權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇”，應(yīng)修改為“是否保留土地承包權(quán)應(yīng)由農(nóng)民自主選擇”，這樣表述更全面。因?yàn)椴粌H不允許代替農(nóng)民選擇，也不允許強(qiáng)行收回土地承包權(quán)，不允許重新分配承包土地等。