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每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)實(shí)習(xí)編輯 陳適

地方政府債務(wù)問題，一直是近年來社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，也是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。

近日，審計(jì)署網(wǎng)站公布《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》（以下簡稱報(bào)告），這是財(cái)政部首次揭露地方政府違法違規(guī)舉債的四大主要原因，包括一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確，項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任不落實(shí)、金融機(jī)構(gòu)推波助瀾等方面。

報(bào)告明確，要穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅(jiān)決打消地方政府認(rèn)為中央政府會(huì)“買單”的“幻覺”，堅(jiān)決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會(huì)兜底的“幻覺”。

地方政府債券發(fā)行數(shù)額（單位：億元）

數(shù)據(jù)來源：WIND資訊   鄒利制圖

一些機(jī)構(gòu)存在財(cái)政兜底“幻覺”

地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題引起多方關(guān)注，雖然地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但個(gè)別地方政府繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司等方式違法違規(guī)或變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。報(bào)告對(duì)于地方違法違規(guī)舉債的成因，從地方的政績觀、資金的需求方、供給方等多方面分析。

報(bào)告指出，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀不正確。有的地方過度舉債謀“政績”，超出財(cái)力可能鋪攤子，無序舉債搞建設(shè)。

對(duì)此，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政與政策研究院院長喬寶云告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，從根源上看，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要培育和完善地方政府的自律機(jī)制。既要做到嚴(yán)格依法辦事，也必須做到違法必究。不依靠一個(gè)真正有約束力的制度作支撐，單純指望地方自我加強(qiáng)道德約束是不現(xiàn)實(shí)的。

另一方面，從資金的供給方來看，報(bào)告指出，一些金融機(jī)構(gòu)在其中起到推波助瀾的作用。有些金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為地方政府不會(huì)破產(chǎn)也不敢破產(chǎn)，存在財(cái)政兜底的“幻覺”，加上政府背景項(xiàng)目融資規(guī)模大、利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個(gè)人績效，對(duì)這類項(xiàng)目趨之若鶩，導(dǎo)致沒有按照市場(chǎng)化原則嚴(yán)格評(píng)估政府背景項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，放松風(fēng)險(xiǎn)管控要求，大量違規(guī)提供融資。

實(shí)際上早在2014年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）就已經(jīng)明確規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保；金融機(jī)構(gòu)等違法違規(guī)提供政府性融資的，應(yīng)自行承擔(dān)相應(yīng)損失。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長鄭春榮告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，一直以來，財(cái)政部對(duì)于地方債的監(jiān)管方向連貫，地方債務(wù)問題的改善整體上已有成效，但部分地方出現(xiàn)的違法違規(guī)舉債行為必須加大力度監(jiān)管、問責(zé)。他表示，地方隱性債務(wù)問題存在多個(gè)責(zé)任主體，包括地方政府、金融機(jī)構(gòu)等，現(xiàn)在地方債的改革要讓全社會(huì)形成共識(shí)，多個(gè)部門齊抓共管。

鄭春榮認(rèn)為，財(cái)政部的報(bào)告較為完整地揭示了目前地方違法違規(guī)舉債的成因，這要求一些金融機(jī)構(gòu)在審批時(shí)不能只進(jìn)行名義上的審核，甚至肆意放水，而要遵從市場(chǎng)規(guī)律，進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審核來辨別風(fēng)險(xiǎn)，不能簡單地將政府信用與企業(yè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)混為一談，否則不僅加劇了隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，且一旦出現(xiàn)違約還會(huì)形成金融風(fēng)險(xiǎn)。

整改違法擔(dān)保行為重在執(zhí)行

實(shí)際上，對(duì)于地方違法違規(guī)舉債行為，今年財(cái)政部發(fā)布了多項(xiàng)政策進(jìn)行規(guī)范。今年4月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))》，要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作。

部分整改情況近日已有公布。審計(jì)署網(wǎng)站的《國務(wù)院關(guān)于2016年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題的整改情況的報(bào)告》顯示，對(duì)違規(guī)舉債問題，相關(guān)地方通過終止或修改協(xié)議、撤銷承諾函及提前償還等方式整改了253.5億元；對(duì)于剩余的283.69億元違規(guī)舉債余額，相關(guān)地區(qū)與債權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，制定了整改方案。

前述報(bào)告透露，財(cái)政部將建立市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，依法實(shí)現(xiàn)債權(quán)人、債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)有效防止違約風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，分類審慎處置，繼續(xù)整改違法擔(dān)保等不規(guī)范行為。

記者注意到，財(cái)政部此前公布的多地違法違規(guī)舉債問題中，地方政府出具擔(dān)保函、承諾函是較為普遍的做法。但去年印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)）已經(jīng)明確，對(duì)于不屬于政府債務(wù)的存量擔(dān)保債務(wù)，除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔(dān)保合同無效，地方政府及其部門對(duì)其不承擔(dān)償債責(zé)任，僅依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任。

鄭春榮向記者解釋說，地方政府及其部門出具擔(dān)保函、承諾函本身就是違反擔(dān)保法的行為。而這在地方違法違規(guī)舉債案例中仍頻頻出現(xiàn)，說明還要嚴(yán)查整改違規(guī)擔(dān)保行為。地方政府發(fā)行債券是市場(chǎng)行為，市場(chǎng)各方要嚴(yán)格按照公開的發(fā)債招標(biāo)信息、章程來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

喬寶云表示，從未來看，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在于沿著市場(chǎng)化、法治化方向，不斷深化改革，同時(shí)還需要逐步形成地方政府自律的制度機(jī)制，以及發(fā)展金融市場(chǎng)的自律。從當(dāng)前來看，地方債管理政策的法律制度框架已經(jīng)建立，關(guān)鍵在于執(zhí)行，必須嚴(yán)格依法加強(qiáng)管理，否則制度再好也只能停留在紙面上，難以真正防范風(fēng)險(xiǎn)。