每經編輯 周程程    

每經記者 周程程 每經編輯 陳星

普通公民的一封信件，就可以撬動最高國家權力機關的審查。備案審查制度提供了公民表達法律訴求、尋求法律救濟的途徑。根據法律規定，行政法規、地方性法規、司法解釋都要報全國人大常委會備案，并接受審查。

據12月24日首次公布的備案審查工作情況報告顯示，十二屆全國人大以來，全國人大常委會法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件。

除根據審查建議進行被動審查外，主動審查工作也在大力推進。報告顯示，2017年已經完成對14件行政法規、17件司法解釋、150余件地方性法規的主動審查研究工作。

“備案審查制度既然設計出來了，就要更好地發揮它的作用。對公民提出的每一件審查建議我們都會認真對待。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹接受《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者專訪時表示，只要存在問題，我們就會一追到底。

圖片來源：攝圖網

●對每項審查建議都會認真研究

NBD：備案審查的目的是什么，能解決什么問題？

梁鷹：備案審查的終極目標，不是要針對誰、糾正誰、否定誰，而是通過審查與糾正，讓所有的規范性文件與國家憲法、法律保持一致，保持中央政令暢通。而此次報告的發布，更是讓制定機關真正意識到，所制定的規范性文件，都是處在全國人大常委會的監督之下，隨時可能被糾正，這個信號非常重要。

備案審查制度，是一個“直通車”。任何一個普通公民，一張郵票、一個信封，就可以直接將對規范性文件的審查建議寄到全國人大常委會，來表達法律訴求、尋求法律救濟。一個普通公民的信件就可以撬動最高國家權力機關的審查。要發揮這個制度的優勢，增強公民與社會對法治的信心。

不管哪個渠道進入備案審查視野的有問題的法規或司法解釋，我們都沒有放過。對于公民、組織提出的審查建議，都會逐一認真研究、逐一審查。存在問題的，我們一定會跟制定機關溝通，督促糾正。

NBD：報告中顯示，十二屆全國人大以來，收到的屬于全國人大常委會備案審查范圍的審查建議共1206件，其中建議對司法解釋進行審查有1116件，占92.5%。請問審查建議多聚焦在司法解釋的原因是什么？

梁鷹：對法律作司法解釋，是為了解決司法實踐中遇到的具體問題。每一條司法解釋，都可能涉及到不同的當事人雙方具體的權益。正是因為司法解釋直接觸碰到社會公眾的切身利益，所以在司法解釋制定和適用過程中，難免會產生一些爭議。

另一方面，從社會各方面審查建議中所涉及到的司法解釋的問題來看，確實有個別司法解釋存在“任性”的現象，背離法律原意，突破、改變、調整了一些法律的界限與門檻，出現了與法律不一致的情況。此外，還存在司法解釋滯后的情況，法律修改了，司法解釋還沒有調整，這些都可能出現問題。

所以，如果司法解釋設計得不謹慎、不合理，一定會引起社會有關方面的關注。這也就是說司法解釋一定要慎重作出。備案審查表面看是指向制度，實際上是指向制定這項制度背后的權力，約束的是國家機關權力的行使。

●部分市立法存在重復、針對性不強問題

NBD：主動審查中，2017年審查的150余件地方性法規具有什么特點？

梁鷹：地方性法規數量眾多，截至2016年底，共有1萬多件地方性法規，全部逐件逐條進行審查研究，短時間內不可能實現。所以，我們對2017年以前制定的地方性法規采取被動審查與專項審查相結合的方式進行審查。而從今年開始對新增的地方性法規進行逐件逐條審查。到目前為止，審查完結的150余件，主要是設區的市制定的地方性法規。

NBD：在對地方性法規的主動審查中，是否發現了問題？

梁鷹：2015年立法法修改后，設區的市被賦予立法權。設區的市立法積極性很高，但立法能力經驗不足。很多設區的市在立法上是“新手上路”，問題不少。

一是在依法立法上存在問題，對立法權限把握的不夠準確，有的地方熱衷于將行政審批、行政強制、行政處罰寫入法規。而實際上，有些行政審批國務院已經取消廢止，一些強制手段法律也明令禁止。

一些設區的市在法規制定上存在大量重復、針對性不強的問題。賦予設區的市立法權，旨在讓他們有針對性、因地制宜地制定相適應的地方性法規，以推動改革發展。但一些地方的立法并沒有實現這個目標。目前很多不同區域的地方立法雷同、照抄上位法、照搬兄弟省市法律法規的現象明顯，并沒有深入研究地方的實際情況。

NBD：這種情況準備怎么解決？

梁鷹：目前我們正在梳理研究起草審查報告，分析150多件地方性法規存在的問題有哪些，并對原因進行分析，就下一步改進的舉措提出建議等。我們希望多發布這種報告，給設區的市開展地方立法工作提供指引。

●對拒不糾正的違法文件將啟動“撤銷”程序

NBD：備案審查中發現問題后，如何保障對規范性文件的糾錯與修改得到落實？是否遇到過相關部門在問題反饋上出現拖延推諉的情況，又是如何解決的？

梁鷹：到目前為止，審查研究意見發送給制定機關后，制定機關都積極研究配合，表示要修改完善。但是也有一些超過期限未糾正的情況，其中既有地方性法規、也有司法解釋。還有個別的已超期三五年還未糾正，最長的甚至5年以上也沒有糾正。

我們考慮明年組織“回頭看”，對已經發布研究意見但制定主體到目前還未糾正的，要進行重點清理，督促其糾正。

NBD：憲法法律規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，有權撤銷省區市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。我們注意到，到目前為止，全國人大常委會還未啟動過“撤銷”程序。

梁鷹：“撤銷”可以說是備案審查制度設計最后的“殺手锏”。憲法法律明確規定，對于拒不糾正的違憲違法文件可啟動“撤銷”程序。在今后的審查工作中，對于拒不糾正的違憲違法文件，適時“撤銷”不是沒有可能。

NBD：備案審查工作在持續取得進展的同時，在開展過程中還遇到哪些問題？

梁鷹：最大的瓶頸是備案審查制度建設和能力建設不足。其中，制度建設方面，“有件必備”尚未完全落實，也還不能保證存在問題的法規得到及時糾正。此外，備案范圍和審查標準還不是很清晰，過去在審查上更多的強調是否與上位法相抵觸，而現在則不光要強調這一點，還要更關注制度建設的滯后性所帶來的問題。

有的法規與司法解釋是二、三十年前制定的，當時來看是必要、合適的，契合當時實際。但是二、三十年后，這些法規和司法解釋沒有發生改變，但目前的實際情況已經發生變化，中央的政策、改革的方向、人們關注的問題都有了新的變化發展，這時還堅守過去的制度來解決現在的問題，這是不合時宜的。所以，必須對審查標準有進一步拓展和明確。

NBD：下一步準備如何完善制度建設？

梁鷹：目前，更加嚴格的規范備案審查流程的制度已經起草完畢，接下來還要征求各方面意見，爭取在2018年出臺。這個規范覆蓋所有的備案審查，全國人大、地方人大也都統一適用。近年來探索的函詢、提醒、約談、通報、督促等工作機制也都有望寫入。同時，也要將一些標準進一步明確，例如什么叫“不抵觸”、“不適當”等，還要強化審查的責任等。