每經編輯 李宇嘉    

李宇嘉

本周一，國土部部長姜大明關于我國土地和住房制度的表態，引起社會廣泛關注。

姜大明表示，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

這意味著，我國實行了近20年的商品房供應制度將出現重大變革。概括來說，政府不再壟斷土地供應，開發商也不再是新建商品房唯一供應方。未來，任何合法擁有土地使用權的主體，在符合規劃的前提下，都可以成為住房供應方。

今年是房改20周年，更是改革開放40周年。多年來的經濟體制改革，特別是城市土地從行政劃撥到市場化出讓，這是重大的革命。20年來，國有土地出讓金累計規模為35萬億元，達到城市財政收入的40%左右，成為城市基建擴張的重要資金補充。

圖片來源：視覺中國

但是，土地出讓的“金融加速器”效應過于強大，即土地出讓撬動銀行貸款，對“上項目”和拉動固定資產投資的帶動效應很顯著。不管是房地產開發投資，還是工業低地價招商引資帶動的工業和制造業投資，或土地出讓金投入及土地作價入股驅動的基建投資，對短期經濟拉動顯著的這三項固定資產投資，都離不開房地產支撐。正因為如此，在以GDP為核心的績效考核下，地方政府天然依賴土地財政、房地產稅收、固定資產投資，并有內在托底地價和房價的激勵。

考慮到房地產稅收以及對上下游原材料、制造業的拉動，目前絕大多數地方政府對房地產都高度依賴。而地方有意托底樓市，造成地產投資投機風潮旺盛，這也成為我國近年來產業出現“空心化”苗頭、經濟轉型艱難的重要原因。從供給側結構性改革角度看，若供給渠道多元，供應源頭上形成競爭，將改變獨家供應下的供地緊張現象，降低供應成本，特別是降低被地價推高的房價。

目前來看，大城市新增供地的彈性很低，供地只能寄望于盤活存量。當前，大城市現代服務業開始占主體，對GDP的貢獻率往往在60%以上，低效閑置的工商業用地應通過改善功能，轉向積聚人口的服務業發展后帶來的住宅用地需求。但目前來看，要想盤活存量用地仍有一定難度，主要原因有三個：

一是變更土地用途需要調整控制性詳細規劃，而規劃周期一般為5年，調整還涉及聽證、論證和審批等；二是用途變更后溢價率提升，容積率增加（工商業平均容積率為0.8，遠低于住宅的1.5），利益誘惑下，用地主體（園區或國企）都想盤活，可審批的平衡反倒容易造成盤活停滯；三是用途變更后，地方政府要大規模配建公共設施，教育醫療要獨立供地，造成政府支出壓力。

于是，借助創新創業東風，近年來大城市掌握土地的企業紛紛成立地產子公司，向創新型產業用房、創意園區轉型。但各大城市商業辦公總體過剩，存量工商業用地向辦公轉型升級的路子越來越窄。

2017年以來，另一塊大宗、低成本的用地——集體建設用地，入市建設租賃住房備受國家重視。北京的經驗顯示，充分尊重和保護用地主體的使用權及由此衍生的財產權是集體土地入市的第一原則。比如，集體經濟組織是申報主體，可以自有資金、集體土地及衍生收益作價入股，集體經濟組織在新成立租賃企業的持股比例不得低于51%，且應有保底分紅。

存量工商業用地盤活也一樣，首先要充分尊重和保護用地主體的用地權及衍生收益；其次，用地主體可以自行開發，或者引入開發商、社會機構來開發；再次，如果規劃條件允許、公共配套跟進，用地主體可在補繳地價（住宅地價和工商業地價差）之后，申請轉做商品房開發。

筆者認為，引入開發商或社會投資機構后，用地主體以土地或預期收益作價入股，完全可以足額繳納土地出讓差價。對此，地方政府可以給予政策鼓勵，特別是要及時調整規劃，并將土地出讓金用作相應的教育、醫療等公共服務配套建設和跟進。

如果用地主體自行開發，或無能力繳納出讓金差價，可以按照現有的存量盤活的原則，即工商業用地、用房“改租賃”。當然，地方政府也要適時調整規劃、加快公共配套跟進。

大城市存量用地主體多元、地價低廉、區位優良，且有一定的配套基礎，具備再利用的先決條件。不管是開發面向城市居民的租賃住房，還是開發商品住房，都將有利于在土地和住房供給端，形成多元供給，這是我國樓市的長效機制、房地產供給側結構性改革的重大突破，也是土地和住房制度改革的深化。（作者為深圳市房地產研究中心研究員）