每經編輯 江然、余蕊均    

 

每經記者 江然 余蕊均 每經編輯 陳旭

規劃科學是最大的效益，規劃失誤是最大的浪費，規劃折騰是最大的忌諱。

目前，國務院先后批復了北京、上海各自到2035年的城市總體規劃方案，廣州、成都也陸續公布了各自到2035年城市總體規劃（草案），向社會公開征求意見。

“四大城市總規修編”由此成為輿論熱點。

城市發展涉及你我生活方方面面，大眾也逐漸意識到城市規劃的重要引領作用。舉一個簡單的例子：規劃草案超高的閱讀量，就足以說明老百姓對城市規劃的關注度是空前的。

新一輪城市總體規劃，是中國城鎮化進程中一個標志性事件。它表明中國城鎮化進程到了一個重大節點，進入新階段——一個中國城市轉型升級、追求高質量發展的新時代。

中國的新時代，也是中國城市的新時代。而此輪總規修編的四大城市分別是中國四大城市群的核心城市，揭示著中國未來城鎮化進程的新思路和新邏輯。

為此，每日經濟新聞（以下簡稱NBD）特地邀請到國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎和中國城市規劃設計研究院副院長王凱，為我們解讀新一輪總規修編背后的國家要求、城市崛起機會以及他們理解的“人口規模擴容”、“以人為本”、“宜居”等熱門理念。

  馮奎                                                        王凱

1．導向

既要實現目標，又要治病、解決問題。 

NBD：當前，京滬穗蓉四大城市引領了新一輪總規修編。為什么是這個時間節點？有什么時代背景？

馮奎：這四個城市新一輪城市總規修編，距上一輪城市總規修編，已有15年以上的時間。

這其中有一些大的時代背景變化，包括以下幾個方面：

一是中國的經濟總量躍居世界第二，按照國家統計局局長寧吉喆的介紹，中國對世界經濟增長的貢獻率已達到30%；二是中國的城鎮化率超過50%，進入城市型社會初級階段；三是“一帶一路”倡議推進了中國的國際化程度；四是北、上、廣等地的“大城市病”集中爆發，綠色、低碳、智慧城市等新型城市發展理念深入人心。

總體而言，這四大城市的新總規反映了國際化背景下中國城市的發展方向。它們距離發達國家全球城市、國際化城市仍有一定差距，但在國際化舞臺上登臺亮相的雄心、水準、價值觀已經較為清晰。這是大背景。

王凱：我們做規劃一般有兩個導向：一個是目標；一個是問題。簡單概括，在新時期提出新一輪總體規劃修編，既是百年中國夢的目標導向，也是為了解決過去30~40年城市發展的問題。

首先，這四個城市的相關規劃年限都是2035年——一個標志性時間。根據新時代“兩步走”的新目標，2035年剛好是中間節點。這也體現出新時代中國城市發展的一個歷史方位，基本實現社會主義現代化，是中國城市發展的基本目標。這是目標導向。

第二是問題導向。改革開放40年，中國城市發展取得了巨大成就，在世界范圍內影響都是巨大的。無論是城鎮化人口規模，還是城市的建設量、基礎設施水平、人居環境條件，都發生了翻天覆地的變化。

但是另一方面，過去40年城鎮化發展也出現了很多問題。其中最突出的問題就是“大城市病”。“大城市病”的主要表現是人口增長過快，城市環境受到影響，包括空氣污染、交通擁堵、房價過高等方方面面。

中國城市很多，情況各不相同。一線城市北上廣深加上杭州、成都等新一線城市增長過快，給城市帶來太大壓力。還有一批城市發展不足，包括胡煥庸線以西地區，或者東北、西北、西南的部分地區，出現了經濟發展動力缺失、人口外流以及城市萎縮等現象。

所以從問題視角來講，新一輪總體規劃也是要治病，解決過去30～40年中國城鎮化發展中的主要問題。 

2．格局

效率優先，以大城市為核心的城市群地區，依然是中國城鎮化主要空間載體。 

NBD： 北、上、廣、成正好屬于中國四大城市群的核心城市，也正好位于東南西北四個位置，怎么看城市群背后的大國格局，以及城市群這個新型城鎮化形態？

馮奎：中國城鎮化進入新階段，其中一個特征就是城市群、都市區的崛起。城市群將成為未來中國城鎮化的主體形態。從發育水平來看，目前，長三角、珠三角、京津冀、成渝四大城市群，構成了中國城市群的“鉆石框架”。

其主要特征有四個：這四大城市群兩兩相距過千公里，都有自己的輻射范圍和輻射空間；每個城市群都有超大城市、特大城市支撐；中國經濟總量前十位城市有九個分別屬于這四大城市群；四大城市群之間聯系密切，資本流動占據了全國資本流動的八成以上，形成了相互強化的機制。

王凱：中國是大國，發展不均衡是難題。地理環境多元，也決定了城鎮化模式是大國城鎮化模式，我們稱之為“多元多級網絡化”。

“多元”指的是動力多元。我國有沿海地區的模式，靠二產、三產城鎮化；也有中西部模式，靠農業現代化驅動城鎮化；也包括軍工產業驅動城鎮化等模式。所以很難用一種模式來套，套不上，也很難成功。

“多極”意思是中國城鎮化發展是多個城市帶動的。多個極點當然分層級，一線城市北上廣深，加上杭州成都這種經濟發達地區，此外我們還有大量的省會城市，以及規模不那么大的中小城市，形成一個網絡體系。

最后是“網絡化”，所有城市要通過高效率的基礎設施連接。過去我們談得比較多的是高速公路，現在是軌道交通，再加上一個看不見的信息網。中國城鎮化經過了40年的發展，自身發展模式也進入新階段，需要創新。

說到城市群在中國城鎮化當中起到的核心引領作用，按照國家此前幾個“五年規劃”，應該有19~20個城市群。中國經濟總體處于上升期，補短板是城市發展的主要動力，在此背景下，還是效率優先。也就是說，以大城市為核心的城市群地區，依然是中國城鎮化發展的主要空間載體。

所以我們也看到大城市的人口無論怎么減也很難減得下來，正是因為就業機會多，能滿足人生存的基本需求。

除了大城市群，還有一個重要方向是促進縣域城鎮化。從秦始皇時期以來，縣這個行政單元就是一個出行半徑、社會交往相對穩定的空間載體，公共服務方面也有了一定規模，所以縣也是城鎮化中不可替代的。 

3．人口

“2300萬人的人居環境就比2000萬人差嗎？考驗的是管理能力、治理水平”

NBD：我們注意到，四個城市的規劃都提到人口規模擴大，但又有所不同。怎么看四大城市不同的人口規劃和策略？怎么看待人口規模擴大給城市帶來的壓力？

馮奎：相對于北京和上海的嚴格控制，廣州、成都的人口規劃更趨于鼓勵人口增加，我認為這釋放出一種積極的信號，就是城市群的中心城市應該更加積極包容地吸納人口。

上海、北京的現有人口都超過2000萬，按照規劃目標，增長的空間已非常有限，尤其是北京。但廣州、成都的人口規模依然具有擴大的空間。廣州目前人口是1450萬，到2035年常住人口規模控制在2000萬人左右，增量空間達到550萬。成都目前人口是1600萬左右，規劃到2035年市域人口規模控制在2300萬人以內，增量空間700萬。

四個城市在人口規劃與策略上，還有一點值得贊許，就是提出管理人口或服務人口的概念，這意味著在傳統的戶籍人口、常住人口之外，將各類長短期流動人口納入到城市發展的范疇，這意味著更大的人口規模空間。以廣州為例，如果按照2500萬管理服務人口進行規劃建設，這意味著將來廣州有沖刺全國人口第一大城市的可能。

人口規模與城市發展有不同的組合。人口增長帶來規模效益，但也會產生規模成本，這個臨界點是動態演變的。因此應著眼于科學的規劃，不斷推動規模收益最大化、規模成本最小化，讓城市更好地發展。

王凱：嚴格來講，談一座城市人多一點少一點沒有太大意義。是不是人多就會出問題？打個比方，一屋子幼兒園小孩可能不好管，一屋子大學生好管。這和人口的素質、管理的能力有關。

這個道理反映到城市上，就是東京。東京在不到2000萬人口的時候，是城市問題爆發最嚴重的時期，包括空氣污染、交通擁堵，但現在東京已經差不多接近3000萬人口了，開發強度、人口密度、基礎設施都比過去強，人居環境卻不比以前差。

首先，這其實是一個城市治理能力的問題。小孩子無意識，所以顯得很混亂，大學生自控能力更強，有一套規則在心里，是不會亂的。日本人的制度意識和守法意識非常強，這也是大城市和現代化的一個過程。所以說2300萬人的人居環境就一定比2000萬人差嗎？這里面考驗的是管理能力、治理水平。

第二，一個地區的城鎮化發展，很大程度上體現著城市自身的吸引力，有它的內在邏輯。人口集聚，不是規劃師想讓誰去哪兒就去哪兒。老百姓是靠自己的心和腿說話，而不是聽指示。中國經濟還處于上升期，國家大、人口多，機會最多的地方還是大城市，能夠提供就業崗位，所以人口往大城市集聚依舊是一個趨勢。

此外，城市之所以有價值，要有一定的密度。鄉村和城市最大的差別，其實是密度問題。有了一定的密度，才能創造一定機會、發生一定偶遇、邂逅。從公共服務的角度來說也一樣，能不能設歌劇院，跟人口密度也有很大關系，城市的功能和人口密度是分不開的。

最后一點，我們要思考轉型和擴張到底是個什么關系？現在很多城市一說轉型，就是地也不要增了、人口也不要漲了。打個不太準確的比方，人如果要轉身，還是要在大一點的地方才能把身子轉過來，非得在一個很憋屈的空間里轉身很難。

轉型就是這么一個過程，要有增量才能帶動、盤活存量。一個人很臃腫，在一個很小的空間根本轉不過來，必須先騰挪出一些空間，這個空間放到城市規劃的角度來講，就是新的功能和新的用地，這是要有的。如果新的功能、用地是有效率、有價值的，回過頭來再對舊城進行更新和改造，才有可能成功。 

4．治理

“不可預見的新事物的產生，和城市固有的可提供的有規則的公共空間序列，沒有對上。” 

NBD：在人口規模擴大的同時，如何從規劃角度解決“大城市病”？ 當下，新的城市形態、業態層出不窮，比如共享單車、共享車庫，也引發了一些城市管理難題。從規劃角度該如何應對？

馮奎：解決“大城市病” 需要在規劃中強調“整體性治理”的思路與方法。整體性整理是公共管理理論的新發展，強調問題導向，通過查準源頭、綜合實施、協同作業、優化提升，來提高治理水平。

比如說交通擁堵，就需要從道路規劃、從提高公交分擔率的設計上來找出問題。又如所謂人口過度向城市集中的問題，則應將城市與區域聯通起來進行考慮，強調在區域大范圍促進人口的優化布局。我提出過當前京津冀區域中小城市發展面臨黃金窗口期，就是希望中小城市發展與首都核心功能疏解結合起來。

另外，要通過信息化手段，推動智慧城市、智慧城市群的信息共享、主體共治，來促進“大城市病”問題的解決。

王凱：共享經濟是新生事物，還可以做很大的延展。但有兩個關系還沒對上：

第一是城市發展的不確定性。城市發展最確定的一點，就是它的不確定性。舉個例子，我們十年前呼吁大家騎自行車，沒人騎，但摩拜、ofo一夜之間鋪天蓋地，用市場化的手段，誰也沒想到，這很難預料。

第二就是空間資源的使用，在一定程度上，我們還沒有想明白公共空間和私有空間之間的關系。城市里應該有更多的共享空間，可以是個廣場、帶狀公園。中國大城市和世界上的一流城市相比，缺少公共空間、共享空間。那么什么是公共空間？街道就是公共空間。我們的共享空間在哪兒？在各個單位、各個大院里。過去很多年，我們在公共空間的使用上沒有規矩，公共空間就被蠶食。

所以，不可預見的新事物的產生，和城市固有的可提供的有規則的公共空間序列，沒有對上。很多新東西不可預見，（等它發生了）城市已經沒有載體了。

我們處在一個開放的社會，新時代下需求越來越多元化、個性化，這也將考驗城市能不能提供相應服務。所以我認為，任何一個規劃都是階段的、當下的，要建立一套動態調整的機制，積極主動地朝著正確的方向調整。 

5．理念

“買菜的問題解決不了，就別談什么世界城市”

NBD：城鎮化的新時代，是高質量發展的時代。要實現高質量發展，最重要的城市規劃新理念是什么？具體怎么落實？

馮奎：我覺得應該是以人民為中心，提高宜居品質。北京提出要建設現代化的宜居城市；上海提出建設令人向往的創新之城、人文之城、生態之城；廣州市提出“美麗宜居花城，活力全球城市”；成都提出美麗宜居公園城市、可持續發展的世界城市。這四個城市的總規中對于提高宜居品質都作出了種種努力。

我認為，宜居就是城市的本原功能，是城市能夠贏得未來的核心要件。高品質的宜居城市就是高質量的活力城市、魅力城市。各種“流”在世界上流動，最核心的“流”是人流。吸引人流的手段最根本一條就是宜居。一切創新功能也還是需要高素質人才在一個城市集中、集聚。中國有部分城市表面光鮮，但實際上疾病暗生，有的城市宜居程度不高。強調宜居對于中國城市發展具有重要意義。

王凱：“以人為本”不單單是城市要做到，這也是社會發展的基本要求。從城市發展的角度來講，一句話概括——宜居的落實要從人可感知的空間去琢磨。這就說到了“社區”。

人的日常生活活動半徑是有限的，除了長距離出行，一般城市（除了北京、上海）沒有那么長的距離，兩點（起訖點）是停留最久的地方，15分鐘生活圈，就是以工作地點為中心、半徑一公里左右的范圍，這個是城市宜居的細胞、基礎空間。

下班以后回到家里，一公里半徑里面的品質到底如何，這個是宜居的基礎。說到15分鐘生活圈，這部分可能是我們過去發展中最薄弱的環節。過去城市不停擴張，我們做了40年比較糙的事兒。現在從高速度到高質量了，我理解要做兩方面的事：第一是在新增的時候要做“精”，第二是要回過頭來把之前的事兒做“精”，把短板要補上。

比如很多大城市的核心區域，也有很多短板，微循環嚴重不足。所謂宜居，不要說太“高大上”的事，其實就是身邊一些設施的完備和品質的提高。舉一個很簡單的例子，很多大城市老百姓買菜的問題到現在都沒解決，以前很多農民到處擺攤設點，現在一拆全沒了，大超市又貴，這就制造出一對矛盾。

從出行的角度舉例，中國大城市軌道通車里程在全世界都處于前列，但有兩個方面嚴重不足：一個是“最后一公里”，出了門，人行道要么沒有，要么堆了自行車、擺個攤，然后站點設置不合理；還有一個是線網的密度，雖然通車里程是挺長，但是遠的地方人們也不常去，如果密度問題不解決，也不能解決宜居問題。

所以我個人理解，以人為本或者宜居這個事情，是從基礎做起，就是老百姓的日常生活、服務半徑品質和出行空間設施的完備度。學術界不能空談那么多世界城市，就說去哪兒買菜這樣的具體問題。如果這都解決不了，還談什么世界城市？所謂宜居，其實都是細節問題。