40年間，中國已經織成了一張全球最大的保障網，從單位包辦到社會保障，社保領域的改革奮勇前行。 回望40年，改革之路不會一帆風順。社保制度改革過程中我們走了哪些彎路？做實個人賬戶為何沒有得到推廣？是否應該給農民工建立獨立的社保制度？地區間養老基金失衡會引發哪些后果？又該如何解決？ 為尋求這些問題的答案，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國社保領域的資深專家——中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，請他為我們解讀我國社保制度的“前世今生”。 圖片來源：視覺中國 社保基金投資方案高效出爐 NBD：您覺得社保制度發展的過程中，有哪些領域的改革讓您印象深刻？ 鄭秉文：社會保障主要是自1997年以來近20年的發展。因為1997年之前社保試點基本都在地方實行，碎片化比較嚴重。1997年到2001年，五項保險都開始實行制度統一，最后形成了全國統一的政策。所以這20年來是社會保障制度發展的重要時期。20年來有很多事情值得回憶，其中有兩件事必須挑出來講。 在社保制度改革過程當中，我們能看到很多問題，當時未必能提出解決辦法來，有的已經拖了很長時間，但學者一提出來，在決策層推進還是比較快的。比如說，2010年9月，我寫了一個內參，題目是《兩萬億社?；鸫媪咳绾伪苊赓H值》，分管的副總理作了批示，然后人社部召集了十來個人開了一個小范圍的研討會。會議效率非常高，就開了半天。我們十來個人分成三個小組，分別把全世界的社?；鹜顿Y模式分成三類，解釋清楚遞交給人社部，再由人社部遞交給決策層。 此后半年多，決策層就基本確定準備建立投資體制。后來有些學者對社?；疬M行投資不太理解，認為“養命錢”應該萬無一失，不該投資資本市場。再加上其他原因，這件事情就擱置了一段時間。待時機合適時，2015年，這件事又提到了案頭，并且在2015年8月出臺了建立投資體制的文件，文件總體上符合中國當時的實際情況。所以從投資體制建設案例來看，決策層的效率非常高，學界和決策層的互動是良性的，并且學界能為決策層提供很好的建議，在這方面發揮了重要的作用。我覺得這是摸著石頭過河和頂層設計相結合的重要體現。 但是，在我印象當中，也有一些問題，由于體制的原因，一直很難解決。比如社會保險基金征繳體制，從上世紀90年代初地方開始試點，社?；鸬恼骼U體制就是碎片化的，分成社保征繳和稅務征繳兩大塊。 1999年，在起草和制訂《社會保險費征繳暫行條例》的過程中，稅務部門和社保部門有過爭論，最后這個問題沒有得到解決，只是籠統地規定，每個省份由一個部門來征繳，具體由各省份自己選擇并決定。這是第一次爭論。第二個回合是2006年到2010年長達4年的《社會保險法》的起草過程。整個過程我基本都參與了，在各個階段都面臨激烈的爭執，最后社會保險法通過，這個問題還是沒有解決。第三個回合是3年前營改增時又提出了這個問題，產生了爭論。今年3月，這個論證才算塵埃落定。從雙重征繳20年來的結果就可以看出：我國的社會保障體制改革是非常難的。 做實個人賬戶沒有得到推廣 NBD：在一些關鍵的社保制度改革中，是不是也存在很多爭議呢？ 鄭秉文：社保改革中有沒有一些爭議？我講兩個例子，有些爭議取得共識，成為成功的經驗，但也有的存在一些爭論，最終成為教訓。 在2004~2008年這幾年，農民工的數量逐年增加，每年增加的都非常快，農民工退保越來越多，所以，給農民工建立獨立的社會保障制度的呼聲就越來越高。于是在學界就出現了兩種觀點：一種主張給農民工建立單獨的、獨立的社會養老保障體系。另外一種觀點認為不應該這樣做，而應該讓農民或是在家鄉參加農村保險制度，或是在城鎮打工時參加城鎮保險制度，隨著他們身份的轉變而參加相應的保險制度。如果建立單獨的制度，貌似有利于農民工，實際上單獨制度是有嚴重的職業隔離傾向的，也是一種社會排斥。在發達國家也存在這樣的問題，這個問題一旦形成路徑依賴，日后就很難解決，對這個群體的利益是有損害的，也不利于全國社會保障制度一盤棋，更不利于全國勞動力大市場的形成，容易讓制度碎片化。 我反對給農民工建立一個獨立的制度。這個問題一直爭執到2008年11月。當時正好剛剛開完第三屆全國社會保障論壇，當時人社部主要領導召集專家開會討論，馬上就要定下來。果然這件事情很快就定下來了，最后主管部門決定，農民工不單獨建立保險制度。 當然也有一些爭論，由于種種原因，包括局部利益的原因、認識問題角度的原因等，沒有得到解決，走了一段彎路，留下了一些病灶。比如說：關于做實個人賬戶。從2001年做實個人賬戶試點開始，有些專家就持懷疑的態度，認為統賬結合制度下個人賬戶是做不實的。根本原因是它違背了生物收益率的定律。因為做實個人賬戶的投資體制沒有跟上，收益率將會非常低，久而久之導致政府和賬戶持有人，甚至企業，都對做實個人賬戶沒有積極性。做實個人賬戶的試點最后并沒有推廣開。 在2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就沒有提做實個人賬戶試點，取而代之的是“完善個人賬戶制度”。我覺得這樣的轉變，雖然中間走了一些彎路，但是最終決策層還是正確地、及時地做出了一個符合實際的決定，這是非常好的，給參保人利益的損失劃了一個句號，也算是一個成功的案例。例如，轉入名義賬戶之后，記賬的利率高達8.31%，這對參保人是非常有利的。 圖片來源：視覺中國 延遲退休方案未如期公布 NBD：黨的十八大以來，我國社保領域的改革步伐是不是明顯加快了，未來改革的方向在哪呢？ 鄭秉文：十八大以來，我國社保改革步伐確實明顯加快。有的改革是非常明確的，比如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，里面對社會保障體制的改革做出的決定，無論從學術角度講、符合國情的角度講，還是經濟體制改革和社會體制改革角度來講，都是非常好的。問題在于如何落實、何時落實。 社會保險費征繳體制的問題，在今年全國兩會終于落實了，統一由稅務部門來征繳。我覺得這個改革力度很大。 但是，有的領域也不像社會保險費征繳體制改革這樣順利。比如說，2013年，人社部就曾提出，提高退休年齡方案將在2018年公布，在2022年啟動。但現在方案仍未公布。而社會保障的一些改革，如果不抓緊的話，改革的窗口就會越來越小，最后可能會不了了之。 NBD：近年來，有些省份養老保險基金收不抵支問題愈發嚴峻，是什么原因造成的呢？如何保障基金制度的可持續？ 鄭秉文：在十幾年以前，導致社會保險基金收不抵支的原因有很多，比如老工業基地退休工人比較集中，同時，它們的財政收入又不太好。但是，這些因素隨著經濟的發展，影響越來越小了。 影響收不抵支的因素，越來越明顯地由人口的流動造成。本來十幾年以前人口的流動規模不是很大，社保制度覆蓋面也不是很大，所以人口流動的因素對社保基金造成的影響沒有現在這么大?，F在，經濟落后地區人口勞動力都流向經濟發達的地區，因為發達地區的收入比較高，這是市場經濟規律的結果，是勞動力市場的自然規律。 那么面對勞動力流動的規律，如何改革社保制度，讓它適應人口流動的客觀要求，這是非常重要的。為什么人口流動不利于社?；鹁獍l展，對有些地區基金平衡造成了威脅？因為統籌層次低，如果實現全國統籌的話，就不存在這個問題。任何國家也都或多或少存在一些地區發展不平衡的問題，包括美國的經濟也不是全國完全一致，美國北部和東北部就比較發達，南部尤其西南部就相對落后。但是，美國不存在養老保險基金地區失衡的問題，它的統籌層次是全國統籌，基金是由聯邦政府來掌控，最后由聯邦政府進行統一使用。中國不一樣，統籌層次低，社?；鹪谌丝诹鲃拥臎_擊下，失衡現象是必然的。所以解決地區失衡的根本措施就是實現全國統籌。 決策層明確提出，在2020年實現省級統籌。為了解決地區失衡問題，我國實施了中央調劑制度，對社?；鸬貐^失衡起到比較明顯的緩解作用。如果說調劑制度是第一步，那么2020年實現省級統籌就是第二步，最終實現全國統籌就是第三步。這是解決我們統籌層次低和基金地區失衡的重要的“三步走”策略。盡管“三步走”的時間可能拉得很長，但是我覺得也是符合國情的。 地區間的養老基金失衡，個別地區收不抵支問題越來越嚴重，后果是非常明顯的。比如說，給財政帶來嚴重的風險，財政補貼逐年增加。所有國家的社會養老保險制度，都是通過調整參數或者結構性改革來實現的，沒有國家是財政完全兜底的，在制度設計上，這顯然是一個“落后”的制度，這種制度是不可持續的。 NBD：和國外相比，我國社會保障制度優勢在哪里，國外有哪些值得借鑒的經驗？ 鄭秉文：與國外相比中國最大的一個優勢就是舉國體制。比如我剛才講的社會保險制度出現問題了，財政可以不遺余力地來進行介入、干預、補償，這個方面我們是做的很好的。在全球幾次金融危機期間，我們的財政體制都發揮了非常好的支持作用。但問題也出在這里。 發達國家社保制度就是科學決策，科學決策的基礎就是預測，對人口、經濟發展、移民等諸多制度外因素的預測。制度未來能夠運轉到什么程度，收入和支出是否出現缺口，需要提前多少年調整什么參數等，這些是決策科學化的基礎體現，沒有這些，決策科學化是空中樓閣。風險就會隱藏起來，時機來了就會出現問題。 所以與國外相比，我們的優勢是舉國體制，我們的不足是要加強決策科學化，我們的前進方向應該是借鑒發達國家的先進經驗，盡快把決策科學化、制度精算技術等很好地引入到社保制度當中來。