每經記者 張鐘尹    每經編輯 陳星    

3月8日，財政部發布《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，對績效付費機制、資本金管理、信息公開等方面進行明確要求。

意見重申，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。此外，對于政府付費項目，意見明確，財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春認為，這標志著PPP制度體系日趨完善，政策機制逐步理順，管理措施不斷豐富，PPP改革進入了規范創新、防控風險、健康發展的快車道。

圖片來源：攝圖網

確保10%紅線

2017年底，財政部開始對不規范的PPP項目進行清理。2018年財政部PPP項目管理庫清退項目2557個、涉及投資額3萬億元。

PPP項目如何明確政府支出責任，是市場關注的熱點之一。

意見指出，確保每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任，不超過當年本級一般公共預算支出的10%。新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出。

記者注意到，10%紅線是近年來各個地方政府需要遵守的重要規則。2015年，財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

此外，意見明確，建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。

支出責任超過5%不得新上政府付費項目

從付費形式來看，PPP項目主要分為三類，分別是政府付費項目、可行性補助項目以及使用者付費項目。其中，政府付費項目在這一輪調整中遭到嚴格控制。

意見提出，財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目。按照“實質重于形式”原則，污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現為政府付費形式的PPP項目除外。

對此，大岳咨詢總經理金永祥向《每日經濟新聞》記者表示，對于政府付費項目，意見中并未“封殺”，只是條件更嚴格了，若當地PPP財政支出責任占比在5%之內，仍然可以做。對于污水、垃圾項目，沒有列入政府付費項目，與財政部以前出臺的政策實現了對接。

E20環境平臺執行合伙人薛濤向記者表示，“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”是對此前政策的延續，但“完全”兩字可能意味著更高的要求。績效考核必然成為下一步PPP的熱點。

回購社會資本金可認定為隱性債務

此前部分地方政府借PPP模式變相舉債，引發各界對政府債務的擔憂。PPP政府支出責任是不是地方政府隱性債務？此前地方政府與社會投資者對此認識不一。

意見明確，存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的；通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的項目，已入庫應當予以清退，項目形成的財政支出責任，應當認定為地方政府隱性債務，依法依規提請有關部門對相關單位及個人予以嚴肅問責。

記者注意到，近日，民盟中央向全國政協十三屆二次會議提交了《關于加強PPP項目監管，優化政務誠信環境的提案》，提案提出，應深刻理解PPP模式不僅是一種投融資方式，而且是傳統基礎設施領域和公共服務領域供給理念和模式的變革，社會資本方應牢固樹立價值投資理念，摒棄“短、平、快”的投機心理，堅持合作共贏的投資理念。

建立與績效掛鉤的付費機制

意見明確的負面清單包括，社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產出績效脫鉤的項目。

記者注意到，2017年底，財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》曾明確，未建立按效付費機制的新項目不得入庫。包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的等。

此次意見指出，建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任。

金永祥向記者介紹，績效管理是PPP實施工作的核心內容。他向記者舉例，北京地鐵項目不僅對PPP實施情況進行過評估，最近還對修改完善項目協議之后的執行情況再次進行中期評估，以往項目的績效管理工作處理過很多類似非常復雜的績效管理問題。