對外經濟貿易大學教授崔凡 5月18日，中國商務部公布了對原產于澳大利亞的進口大麥的反傾銷和反補貼調查的最終裁定結果，裁定澳大利亞大麥存在傾銷和補貼，對中國的大麥產業造成了實質損害，并且傾銷和補貼與實質損害存在因果關系，因此對澳大利亞大麥征收反傾銷稅和反補貼稅。這是中國第一次對澳大利亞產品實施反傾銷和反補貼（簡稱雙反）。 中國的貿易救濟制度 中國的貿易救濟制度的歷史并不長，最早的雙反法規是1997年頒布的《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，從那時候中國才開始對進口產品實施反傾銷和反補貼調查。而國外對中國的反傾銷和反補貼調查從中國改革開放之后的1979年就已經有了。在此后的十多年中，中國逐漸認識到反傾銷和反補貼是國際上通行的貿易救濟措施，于是在學習其他國家相關制度以及世貿組織有關協定的基礎上制定了中國的雙反制度。2001年中國加入世界貿易組織以后，為了使得中國的這些制度嚴格符合世貿組織規則，中國重新制訂了《反傾銷條例》、《反補貼條例》，并制訂了《保障措施條例》。 應該說，中國的貿易救濟制度是在學習其他國家制度的基礎上并且根據世貿組織規則來制定的。在澳大利亞大麥雙反案中，從立案的公開信息程序、發放和回收問卷、聽取利害關系方意見以及接收書面材料、發布延期公告、直到發布最終裁定，都是按照中國的相關條例一步一步進行的。而這些條例又都是符合世界貿易組織有關協議的。 雙反調查需要認定傾銷或補貼、界定實質損害、明確因果關系等。這些概念具有很強的專業性，世界貿易組織的相關協議和中國的相關條例都對此做了明確的規定。最終裁定公告對這些問題一一做了詳細說明，給出了做出裁定的理由。 大麥雙反案是2018年底發起調查的，到2019年底，商務部根據相關條例規定決定調查期限延長半年，以更加充分地聽取意見和展開調查。按照中國的《反傾銷條例》第26條和《反補貼條例》第27條，延長期不得超過六個月。這使得中國調查機關結束反傾銷調查的最后期限是2020年5月19日，結束反補貼調查的最后期限是6月21日。因此，中國調查機關在2020年5月18日發布最終裁定，從時間上是為了符合相關的期限要求。 合理合法運用貿易救濟手段保護農業產業安全和產業利益 我國在農業領域糧食安全的主要目標是保障口糧絕對安全，在符合世貿組織規定和承諾的基礎上，對大米、小麥和玉米實施了關稅配額制度。對于大麥，我國進口關稅很低，一般是3%的關稅，其中種用大麥是零關稅，對澳大利亞大麥根據自貿協定則都是零關稅待遇，基本是讓市場進行調節，沒有保護。在過去幾年中，國產大麥在國內市場上的份額下降，銷售價格下降，總體處于虧損狀態。 是不是中國大麥完全沒有競爭力呢？應該說，進口大麥有進口大麥的優勢，中國大麥也有中國大麥的特點。在公平競爭和自由貿易條件下，中國的大麥種植面積不一定很大，但不至于面臨全軍覆沒的危險。了解國際貿易理論的朋友可能能夠理解，根據要素稟賦理論，各個經濟體會根據其要素稟賦優勢進行分工，但這種分工經常是不完全分工。某種產品可能會需要進口，但不一定完全一點都不生產。一國進口產品的最優國內生產量往往不是零，對于中國這樣的大國經濟體來說，尤其如此。 我國適合種植大麥的地方很多。大麥耐寒、早熟、抗鹽堿，往往能夠采用不與其他作物爭水爭地的方式進行生產。例如在江蘇沿海地區，大麥可以種在不適合其他作物生長的灘涂鹽堿地上。因此，大麥生產對于沿海灘涂開發、土地改良和南方冬季閑田利用都有好處。 隨著中國消費者的消費升級，為釀造啤酒和制造飼料所用的大麥需求量是不斷上升的，中國歡迎公平競爭的進口大麥來滿足不斷擴大的需求。但是，在需求擴大的同時，中國大麥種植面積不斷萎縮，種植戶種植意愿下降，虧損嚴重，這并非一個正常現象。調查機關調查發現，在中國市場占比50%到60%的澳大利亞大麥存在傾銷和補貼現象，是導致中國大麥產業出現實質損害的原因。如果這一現象一直持續，中國的本地大麥生產可能蕩然無存。大麥作為一種重要的農作物在中國完全消失，這不符合中國的農業安全利益，也是對中國農作物生物多樣性的破壞。正是考慮到這些因素，調查機關回應了產業界的要求，對澳大利亞大麥立案進行雙反調查，并做出了最終裁定。 維護公平互利的中澳經貿關系 澳大利亞大麥雙反案裁定之后，引起了社會上的一些輿論反應，特別是引起了澳方的一些輿論反應。我們應該看到，中國對澳大利亞大麥的雙反調查在程序與實體上都是合法合規的，而且是基于中國大麥產業的現實情況，從維護農業安全和生物多樣性的必要性考慮出發進行的負責任的調查。 應該說，中國根據世貿組織規則建立了日益完善的貿易救濟制度，但在使用這一制度的時候是非常謹慎的。2018年底發起的澳大利亞大麥雙反調查是中國對澳大利亞發起的有史以來第一起反傾銷調查和第一起反補貼調查。目前，新冠疫情在全球肆虐，在這種情況下，中國今年以來沒有對任何貿易伙伴發起任何一起貿易救濟調查。 我們檢索到，1995年以來，澳大利亞對中國一共發起了65起反傾銷調查和19起反補貼調查；如果算上在此之前的一些案子，一共對中國發起了約100起貿易救濟調查。目前仍有26起調查裁定的對華貿易救濟措施在執行中，4起在調查過程中。今年以來中澳兩國都受到新冠疫情的影響，本應攜起手應對新冠病毒這個共同的敵人，可是澳大利亞還是在這幾個月中非常“積極”地針對中國產品發起了3起新的調查，還挑頭在世界衛生大會上發起明顯針對中國的所謂獨立調查提案。在這種氛圍下，不僅受影響的中國生產商有怨言，中國的進口商也可能因為顧及消費者情緒和偏好的變化而影響對澳大利亞產品的進口貿易。按照世貿規則和中國的相關條例，調查機關在得到肯定性的調查結果之后，是可以根據“公共利益”需要決定不征收反傾銷稅或者反補貼稅的。但是，在兩國經貿關系受到破壞，產業界反映強烈的情況下，調查機關是沒有依據也沒有辦法來根據“公共利益”考量決定不予征稅的。 也許正是因為中國對貿易救濟調查的謹慎態度使得有些輿論對中國的首次對澳雙反調查有些大驚小怪，而對澳大利亞頻繁對華貿易救濟調查卻見怪不怪。可是，如果仔細看看澳大利亞對中國的100起貿易救濟調查，確實讓我們對中澳雙方貿易是否真正公平互利有些擔心。澳大利亞對中國長期保持貿易順差，2019年澳方對中國的順差高達732.5億美元。澳大利亞一方面大量向中國出口礦產品，另一方面又同時對中國使用這些礦產品生產的鋼鋁制品中出口到澳大利亞的那一小部分不斷地發起反傾銷反補貼調查，力圖拒之于門外。請問這樣的貿易如何能夠長期持續健康發展？如果說，這些反傾銷和反補貼能夠完全公平地進行，可能對有關貿易的影響還是有限的，可是為了打擊中國制造產品的競爭力，澳大利亞不斷適用“特殊市場情形”這一不合理的做法，使用替代國數據來計算中國企業的傾銷幅度。對于澳大利亞來說，中國的“特殊市場情形”已經完全不特殊了，而是對所有產品普遍適用了，而這又是在對中國持續擁有巨額順差的情況下發生的。如果換位思考一下，澳大利亞應該不難理解中國產業界和貿易界對此的怨言。 正如我們上面說明的，中國對澳大利亞大麥的雙反調查是在2018年底發起、在2019年底延期并確定最終調查期限的。5月18日最終裁定是在既定的時間期限內根據一年半的調查結果慎重做出的。在發起調查或者做出延期決定的時候，中國調查機關不可能想到會有新冠疫情，也不可能預計到這一天正好召開世界衛生大會而且澳大利亞有相當活躍的表現。 中國和澳大利亞同處亞洲太平洋地區，經濟互補性強，不斷發展貿易關系、拓展貿易空間對雙方都有好處。中國歡迎澳大利亞的產品以公平競爭的方式進入中國，也希望中國的產品在澳大利亞能夠受到公平的對待。隨著全球貿易格局的變化，雙方的貿易要可持續健康發展，需要雙方政府和產業界加強溝通，適應可能的形勢變化，充分利用現有的自貿協定，不做損人不利己的事情，積極維護和發展雙邊經貿關系。