每經記者 朱玫潔    每經編輯 劉艷美    

改革開放以來，中國經歷了人類史上規模最大的城鎮化進程，由此催生的城市發展更被視作“經濟奇跡”的引擎和動力。無論是從8億農民到8億“城市人”，還是城鎮化率從不到20%提高到2019年首次超過60%，城鎮化之路總是在變化中前行。

仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，給全球政治和經濟帶來了深遠影響，也影響著中國的城鎮化進程。今天我們共同面對的正是疫情給日常生產生活帶來的新變化，這個變化既包括在公共場所戴口罩、推廣分餐制、網上預約看病，還包括線上經濟對服務業就業的沖擊，就業人口進一步向中心城市集聚，等等。

困難和挑戰前所未有，但人類對城市的探索從未停止。特殊歷史背景下，5月30日，中國城市百人論壇2020春夏論壇舉行線上會議，聚焦“紅利與挑戰”，探討后疫情時代中國城鎮化的新征程。

今天起，我們將陸續推出系列文章，分享論壇精彩內容，敬請關注。

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“‘新二元結構’是我國發達城市治理頑疾。”5月30日，在中國城市百人論壇2020春夏論壇上，中國人民大學城鄉發展規劃與管理研究中心主任葉裕民直言。

談起二元結構，一般指城鄉之間的二元結構，而“新二元結構”則聚焦于城市內部的矛盾。

“ 從農村進入城市的勞動力沒有伴隨工業技術進步而獲得技能的充分增長，而是長期被城市排斥在經濟發展的核心領域之外。”葉裕民認為，這些人規模不斷增長，在發達城市內部形成了大量城市低效率部門，并聚集形成欠發達區域，導致城市內部貧富差距和發展水平持續拉大，形成了城市內部的二元結構，“我們稱之為‘新二元結構’”。

新二元結構來自于市民化的不完全，在擁有城市權利的本地人與缺乏城市權利的外地人之間形成一種“二元”。

在葉裕民看來，市民化問題的解決一定要以可支付住房為前提。

實際上，在當下的大城市中，新二元結構下正交織著兩個“孿生”的難題，城中村治理（空間治理難題）與新市民住房問題（社會治理難題）。

都市邊緣區的城中村

在葉裕民看來，新二元結構下，存在土地利用效率低、產業技術水平低、居民收入低，而無證建設比例高的特點。

密密麻麻的樓房，曲曲折折的小巷，游走在“九曲十八彎”的昏暗巷道中，即使艷陽高照，頭頂上依然只有“一線天”。這樣的城中村，想必對許多人來說并不陌生。

以廣州為例，廣州市各類城中村577個，其建設用地相當于城區建設用地的80%，土地利用效率為中心城區的1/10。工資水平相當于城區的1/2，以勞動密集型產業為主，無證建設用地和住房比例非常高。

比如，在華南地區最大的服裝面輔料市場——廣州中大紡織商圈周圍，數個城中村內制衣作坊星羅棋布，管理寬松且租金低廉，吸引大量外來人口聚集。

“ 這樣的新二元結構是城市內部難以整體現代化的直接原因。”葉裕民說。

據了解，所有后發的發達國家，例如德國、日本、美國等在工業化過程中都未出現明顯的新二元結構，但出現新二元結構的國家大部分都陷入中等收入陷阱，例如巴西、智利、馬來西亞等，大城市中蔓延著大量貧民窟。

葉裕民提出，特別值得警惕的是，中國發達城市普遍存在著嚴重的新二元結構，最典型的表現為都市邊緣區的城中村連片區域，形成“城市中村環”。而對于這種城中村治理，是上世紀90年代以來我國所有發達城市都在致力于解決的問題，但迄今為止仍然舉步維艱。

2018年農民工監測報告顯示，流動人口居住在保障房里的占比為2.9%，住在各種宿舍里的占比為12.9%，購買商品房的為19%。

剩余的人住哪里？大部分住在城中村，而許多是非正規住房。 

值得注意的是，非正規住房中不太可能去添入公共服務項目。加上城中村不斷更新、人口不斷遷移，這也導致許多城市為流動人口配給公共服務的政策很難落地。

圖片來源：攝圖網

“排斥性”的城中村改造

當新市民買不起住房、政府又未能提供保障房時，城中村成為最好的選擇，這里有大量成本低廉的住房。

例如，巴樂兔研究院最新統計數據顯示，北京、上海、深圳租金價格約在100元/平方米，而廣州城中村房租均價在40元/平方米以內。北京、上海、深圳年輕人租房市場單間均價每月2000元左右，而廣州城中村的單間均價在每月1200元以內。

但一個普遍存在的問題是，在流動人口對城中村非正規住房的市場需求持續增長時，城中村改造模式卻往往是“排斥性”的。

何謂“排斥性”？

根據葉裕民對城中村數年的追蹤研究，她提到，客觀中存在著這樣一種現象：每個城中村更新方案，都在把流動人口往外驅趕。 

一個城中村更新完以后，流動人口開始往外走，外面的城中村又開始為新的流動人口提供住房，如此，新的城中村產生。新的城中村迎來新一輪改造，不斷往外驅趕，不斷遷移，不斷改造，永遠沒有止境。

“從上世紀90年代到現在，我們的城中村一直在更新，但新的城中村一直在不斷地產生。”葉裕民說。在她看來，造成這種情況的一大原因是，研究城中村不關心住房，研究住房不關心城中村更新，使得一對孿生難題生生拆開，最后找不到答案。

具體而言，研究城中村更新的工科主要關注技術問題，盡管隨著“新工科”的建立，歷史文化保護、多元利益主體、人才供給住房等多種需求也被考慮進去，但如何解決一般流動人口的住房問題，還沒有被納入研究框架下。

同樣，新市民住房問題也沒有考慮城中村更新。如何滿足一般就業能力的新市民的居住需求？這在理論上至今缺乏深入研究。

住下更多流動人口

在過去40年時間里，城市郊區可以自組織為1-2億非戶籍人口提供可支付的住房。

“我們要尊重這樣的歷史選擇。”葉裕民說，在城中村更新轉型的發展時刻，也應把流動人口的需求納入到城中村更新規劃中，延續他們的合作關系。

一個解決方案是，在城中村更新過程中為本地居民提供合法補償的住房時，扣除其自住需要的部分后，把富余的部分建筑面積規劃建設成為與新市民需求相匹配的小面積可支付住房，把原來非法出租變為合法出租，非正規市場變為正規市場。

實際上，每個城中村更新都產生了很多出租住房的供給。比如在廣州80平方米的宅基地允許建三層半，就是280平方米的補償面積。居民自己住100-150平方米，還剩下180-130平方米拿來出租，可以建成3套60平方米或2套90平方米的住房。

“但由于這類房屋面積大，價格高，流動人口租不起，導致房子也租不出去。我們大量的調查，租出去的大概僅占1/3，導致租值喪失，村民資產性收入下降，流動人口流離失所。”葉裕民說。 

如果把180平方米的出租屋，改為流動人口所需的20-60平方米一套的房屋，那么每個本地居民可以為流動人口供給3-9戶可支付住房的需求。

“這樣每更新一個城中村，大量的流動人口就能住下來了。”葉裕民表示，我們跟蹤研究了4-5年時間，發現（按此改革方案）當廣州城中村更新到30%時，就可以滿足58%的流動人口居住需要，當城中村更新到50%時，可以滿足97%的流動人口可支付住房的需要。廣州作為中心城市，人口還會再聚集，住房還能有供給的空間。

恒大研究院和智聯招聘近日聯合發布的《中國城市人才吸引力排名2020》顯示，廣州常住人口增量總體呈上升趨勢，2011-2019年從4萬升至40萬。人才流入廣州則主要因為發展速度較快、生活成本較低。

在葉裕民看來，把新市民住房供給問題直接解決在城中村更新改造的過程中，這正是兩個難題聯動解決的破解之道。