每經記者 張蕊    每經編輯 陳星    

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農業是穩定經濟社會的“壓艙石”。

近期的一系列會議都對“十四五”時期“三農”工作作出部署，明確要優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。解決好種子和耕地問題，保障國家糧食安全。 

“十四五”時期“三農”領域發展應該有哪些側重點？農村土地制度改革還可以有哪些新探索？

在《每日經濟新聞》推出的“2021站在復蘇的地平線上”年度系列專訪中，《每日經濟新聞》（以下簡稱“NBD”）記者對知名農業經濟學家、中國社科院學部委員張曉山進行了專訪。

張曉山肯定了“十三五”時期我國在“三農”領域取得的成績，但也不諱言仍存在一些問題。 

他感嘆“觸動利益比觸及靈魂都難”，直言以土地制度改革為核心的農村改革非常復雜，激進的改革方式并不可行；他強調改革一定要尊重農民意愿，不能搞運動式、一刀切，以行政命令的方式剝奪農民的自主權。

他表示，在我國大多數農村，不可能通過簡單的土地歸并來實現規模化經營。“大國小農”的國情決定了我們只能通過服務社會化擴大農業經營空間，通過生產專業化提高農業生產集約度，通過經營產業化延長農業產業鏈。

鄉村振興實現良好開局

NBD：您覺得“十三五”時期我國農業農村發展取得了哪些成效？ 

張曉山：“十三五”期間，鄉村振興實現良好開局。《鄉村振興戰略規劃（2018~2022年）》發布實施，《中國共產黨農村工作條例》頒布施行，鄉村振興制度框架基本形成。

具體而言，以農村土地制度改革為中心的農村集體產權制度改革在不斷深化，新型農村集體經濟發展壯大。農村基本經營制度進一步鞏固完善，2億多農戶領到土地承包經營權證。第二輪土地承包到期后再延長30年政策出臺，農村承包地“三權分置”取得重大進展，新一輪農村宅基地改革試點啟動實施。農村集體資產清產核資基本完成，6億多人集體成員身份得到確認。《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》出臺，農村改革“四梁八柱”基本構建。

現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口實現脫貧，取得了令全世界矚目的重大勝利。

農民收入提前實現翻番目標。農村居民人均可支配收入2019年突破1.6萬元，提前一年比2010年翻一番，增速連續10年高于城鎮居民，城鄉居民收入差距持續縮小，由2015年的2.73:1縮小到2019年的2.64:1。

 

堅持藏糧于地、藏糧于技戰略，確保中國的糧食安全和主要農產品的有效供給。完成8億畝旱澇保收、高產穩產的高標準農田建設任務，劃定10.88億畝糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，糧食產量連續6年穩定在1.3萬億斤以上。

農業現代化建設邁上新臺階。農業科技進步貢獻率突破60%，全國農作物耕種收綜合機械化率超過70%，主要農作物良種實現全覆蓋。全國家庭農場超過100萬家，農民合作社達到222.5萬家，農業社會化服務組織達到89.3萬個，有力推動了小農戶與現代農業有機銜接。

不過，當前，我國發展不平衡不充分的問題仍然突出，這些問題重點集中在農業、農村和農民，“三農”問題的徹底解決任重道遠。

要提高農業質量效益和競爭力

NBD：“十四五”時期我國農村發展面臨哪些新形勢？相應地，您認為“十四五”時期“三農”領域的規劃應該有哪些關鍵詞？

張曉山：“十四五”規劃《建議》明確，優先發展農業農村，全面推進鄉村振興。

我認為以下幾個方面的工作尤其需要重視：首先是提高農業質量效益和競爭力，確保中國的糧食安全和主要農產品的有效供給。

其次，把鄉村建設擺在社會主義現代化建設的重要位置。改善農村基礎設施和人居環境，實現城鄉基本公共服務均等化。

再次，在城鄉要素平等交換、雙向流動，實現城鄉融合發展的大戰略中，深化農村以土地制度改革為中心的農村集體產權制度改革，進一步改革與完善農村基層治理體系和治理機制，提升農村基層的治理水平和治理能力；在有效防范系統性金融風險的前提下，推進農村金融體制的改革。

農村金融體系改革進行的并不是很快，“一放就亂、一管就死”的問題始終存在。農村金融應該是政策性金融、商業性金融、合作性金融等多種金融多元化發展的格局，但實際上中國農村現在還沒有真正嚴格意義上的合作金融。以前的農村信用合作社、現在改叫農村商業銀行，它們在向股份制、向商業金融演變，真正為農民所有、農民所需、能夠為農民服務的合作金融并沒有成體系地發展起來。所以，在有效防范系統性金融風險的前提下，推進、深化農村金融體制改革，真正實現農村的政策性金融、商業性金融和合作性金融多元并存、共同發展，使農民、農業、農村企業方便快捷、低成本地獲得金融服務和支持，這個問題需要好好解決。

另外，還要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，確保脫貧攻堅成果的可持續性。

NBD：“十四五”時期，我國要以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局。您認為“三農”在暢通國內大循環中應該扮演一個什么樣的角色？

張曉山：如期實現第一個百年奮斗目標并向第二個百年奮斗目標邁進，最艱巨最繁重的任務在農村，最廣泛最深厚的基礎在農村，最大的潛力和后勁也在農村。

通過深化改革促進鄉村振興戰略的實施，必將極大改進農村公共品供給狀況，補齊農村社會事業短板，促進農村生態文明建設和公共衛生事業的發展，提升農村基層的社會治理能力，進一步促進農村經濟發展和農民收入的增長，進而促進農民的消費，縣鄉消費潛力就能充分挖掘出來，形成強大國內市場，為擴大內需戰略的落實作出巨大貢獻，以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局。

這是應對新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展帶來的前所未有的挑戰、實現“六保”目標所擁有的最為深厚的底蘊，最終必將勝利實現“十四五”時期經濟社會發展目標和2035年遠景目標，實現中華民族的偉大復興。

應放開城市資源下鄉優惠政策

NBD：十九屆五中全會提出，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。您認為構建新型工農城鄉關系可以從哪些方面著手？

張曉山：首先要調整國民收入分配格局，讓更多的資源，首先是財政資源，向縣域經濟、農業和農村傾斜。

其次，要健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。城鄉發展一體化就意味著城鄉互通，要素雙向流動，不能僅給鼓勵進城的優惠政策，原住民往往沒有能力來充分利用土地資源；不能保持固化的模式，城市的資金、技術、人才等資源下鄉的優惠政策也應放開。

這些生產要素要與農村的土地等資源有效結合，才能改變農村原有的要素配置，實現資源配置的優化。而要想改變農村的要素配置，實現城鄉資源的有效結合，農村資源資產的產權格局必須發生相應變化。要在城鄉各類生產要素開放流動的格局下保障農民的權益。

另外，由于市場配置資源的基本規律，要素總是向生產率高、回報率高的部門和地區流動，城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間在經濟上的差距短期內還難以縮小。但政府要承擔起主體責任，通過調整財稅政策，在較短的時間內，縮小城鄉之間、發達地區與欠發達地區之間人均享有最基本公共產品和社會福利方面的差距。

隨著促進城鄉融合發展體制機制和政策體系的建立和完善，城鄉關系和工農關系所蘊含的國民收入分配格局將進一步向農業農村調整，全國范圍內資源配置格局及基本公共服務的供給將進一步向農業農村傾斜，農業現代化和農村現代化將相互影響、有機結合。

鄉村振興戰略的實施就是促進城鄉協調發展的一個系統工程，它將農村和城市共同置于城鄉融合發展的框架之中，將形成城鄉良性互動、共同繁榮的格局。

要實現生產性社會化服務規模效應

NBD：產業興旺是實現鄉村振興的基石，但實現產業興旺面臨著農村產業高質量發展不充分、核心競爭力不強、農村經營主體去精英化、農業社會化服務體系不完善等問題，針對“十四五”時期的農村產業發展，您有哪些建議？

張曉山：首先，由人多地少的基本國情和城鎮化、工業化進程所決定，多元并存的農業經營模式和農業經營主體將長期存在。當前和今后很長一個時期，在中國，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式。 

而對于占多數的傳統小農戶來說，未來他們的數量會逐步減少，但他們繼續從事農業生產經營的活躍期可能還會有相當長的時間；他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產經營活動應納入現代農業發展軌道，使他們能分享到農業現代化進程帶來的利益。要根據各地基礎條件，因勢利導合理確定耕地經營規模，通過綜合配套制度創新，促進農業經營體制演進。

其次，對小規模農戶要實現產前、產中、產后的生產性社會化服務的規模效應。開展多種形式的適度規模經營，不僅是生產規模，也包括生產性社會化服務（如統一深松整地、集中育秧、統一播種、統一收割、統一烘干倉儲等）的規模。因為對小農戶而言，實現這些生產性社會化服務的規模效應，能夠有效降低他們獲取社會化服務的成本，促進傳統小農戶向現代小農戶的轉變。 

近些年來，一些小規模農戶通過增加物質和技術投入，降低勞動投入比重，生產溫室大棚蔬菜花卉水果等高附加值的農產品，或從事集約化養殖業。這些人實際上就是現代小農戶，他們與在大田作物種植中通過土地經營權的流轉，擴大土地經營規模的專業大農戶或家庭農場都是新型農業經營主體的重要組成部分。由中國農業資源稟賦所決定，在農業現代化進程中，這類現代小農戶還將繼續發展壯大。

第三，鼓勵農民開展多種形式的聯合與合作。農民之間、農民與非農民之間將發育出多種形式的聯合與合作。農民在家庭經營基礎上可以選擇合作社，也可選擇其他經濟組織形式，可以仍舊以家庭經營形式獨立參與農業全產業鏈各個環節的活動，也可以以土地托管經營的方式把自己的一些經濟活動環節轉讓出去。關鍵是讓農民自主選擇，切忌一刀切。 

此外，還要大力培育高素質農民。這不僅能解決“誰來種地”的現實難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問題。同時，還要促進農村一二三產融合。包括大力發展農產品加工業，大力推進鄉村特色產業，加速發展鄉村休閑旅游業，推動鄉村新型服務業發展等。

審慎而漸進地調整利益分配格局

NBD：深化農村改革是“十四五”規劃《建議》的重要內容。土地制度改革是農村改革的核心，您認為“十四五”時期在進一步盤活土地資源方面還可以有哪些探索？

張曉山：習近平總書記曾指出，要解決土地增值收益長期“取之于農、用之于城”的問題。

如何使農民成員作為集體土地所有者將農村的地能用得上、用得好？這就需要頂層的政策推進與基層的制度創新相結合。

“十四五”規劃《建議》提出，健全城鄉統一的建設用地市場，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。

事實上，多年來許多農村地區都在進行這方面的探索，通過農民集體自主開發方式，在村集體建設用地上發展物業租賃經濟或股份合作經濟，既滿足市場剛性土地需求，又盤活閑置的集體建設用地資源，有利于農民分享土地增值收益。

一些地方政府也先行先試，大膽探索，出臺政策鼓勵用農村的集體建設用地建設公共租賃房。這次中央經濟工作會議也提出，探索利用集體建設用地和企事業單位自有閑置土地建設租賃住房。

2020年9月出臺的《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》明確，從“十四五”第一年開始，各省（自治區、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

這是國民收入分配格局的調整，財政制度的改革，實質上意味著審慎而漸進地推行利益分配格局的調整。

發展現代農業不能僅靠補貼

NBD：2020年以來，糧食安全問題多次引發廣泛關注。您認為“十四五”時期在農業支持保護制度方面還有哪些需要完善？在保障國家糧食安全方面應該有哪些考慮？

張曉山：新形勢下首先要確保國家的糧食安全。

疫情導致的糧食貿易阻斷是全球化進程出現的新問題。要拓展多元化的農產品進口渠道和來源。

從長遠看，我們必須站在全球化新形勢新挑戰的高度來統籌考慮糧食安全戰略。“民以食為天”，糧油屬于生活必需品，是特殊商品、戰略物資，價格彈性小。在非常時期，價格、利潤是第二位的，第一位是安全。

第二點要不斷深化農業供給側結構性改革，完善農業支持保護制度。

政府相關部門通過價格信號來引導農民調整農業種植結構，糧食生產主動適應市場多元化需求，提升糧食等主要農產品供給體系對國內消費需求的適配性。減少部分農產品的無效供給，增加有效供給，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。還要完善糧食主產區利益補償機制。增加對重點糧食主產區的扶持。

另外，要把糧食安全的主動權牢牢掌握在自己手里，要提高中國農業的市場競爭力。

糧食生產根本在耕地，命脈在水利，出路在科技，動力在政策。無論是“十四五”規劃《建議》，還是中央經濟工作會議，都圍繞這些方面提出了明確要求。近期要聚焦提高糧食和重要農副產品供給保障能力這個目標，扭住種子和耕地這兩個要害，打好主動仗，努力防范化解風險，確保國家的糧食安全。

從根本上看，中國發展現代農業不能僅靠補貼，還是要苦練內功。要通過適度規模經營提高農業勞動生產率；通過技術創新和制度創新提高農業的全要素生產率；通過完善農業社會化服務體系和提高農民的組織化程度等綜合配套措施來降低農業的生產成本、交易成本及流通成本；通過大力培育高素質農民來補齊農業人才匱乏這一最大短板；最終提高中國農業的市場競爭力。

要重視發展縣域經濟

 

NBD：“十四五”規劃《建議》提出，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。具體而言，您認為應該如何鞏固？如何才能有效銜接？ 

張曉山：相對貧困是永遠存在的，所以現階段脫貧攻堅任務完成之后，下一步怎樣使一部分低收入人口、相對貧困的弱勢群體能夠進一步跟上社會經濟發展的步伐、共享現代化成果，這是未來的發展戰略思路必須要考慮的。

具體而言，首先要發展縣域經濟，解決三個“不平衡”問題。當前，在貧困縣與非貧困縣、貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間存在發展不平衡問題，尤其在基礎設施建設和基本公共服務供給方面，不平衡問題比較突出。縣域經濟是統籌城鄉發展的樞紐和聯結點，是推進新型城鎮化和構建城鄉經濟社會一體化新格局的平臺和主戰場，它應是最有活力的經濟。縣域經濟有長足發展，將能極大地促進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接。

其次，要培育鄉村貧困地區發展的動力，確保脫貧成果可持續。近年來，全國派出大量駐村干部，他們是貧困地區內生動力的催化劑，但他們不能替代本土化人才。

培育內生動力，首先是培育領頭人。實踐證明，扶智與扶志的重點是貧困地區和貧困群體的帶頭人。貧困群體闖市場需要各種服務性機構為他們提供生產、流通、加工方面的條件，以及市場營銷、金融、技術、信息、質量標準和產品品牌等方面的社會化服務。

而近幾年大量突破社區界限的各類農民合作組織和中介組織應運而生，形成了各類新型農業社會化服務模式。貧困群體組織化程度提高后將增強其內生動力，再與外部不斷發展完善的社會化服務體系相結合，鞏固脫貧攻堅的成果就有了可靠的保障。

另外，要深化農村集體產權制度改革，加強扶貧項目資金資產管理和監督。協調農村扶貧開發與保護生態環境之間的關系。鞏固易地搬遷成果，做好易地扶貧搬遷后續幫扶工作，滿足搬遷群眾多樣化的就業與增收需求。

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記者手記 |民族要復興，鄉村必振興

2020年，面對復雜的國際與國內形勢，我國糧食生產再獲豐收，牢牢地把飯碗端在了自己手里，為國民經濟發展起到堅實的支撐作用。

2020年，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就，決戰脫貧攻堅取得決定性勝利。歷經8年，現行標準下近1億農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽。

成果來之不易，仍需繼續鞏固。

“十四五”規劃《建議》也指出，我國農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和收入分配差距較大。

民族要復興，鄉村必振興。全面推進鄉村振興，我們必須把農業農村現代化擺到更加突出的位置，為經濟社會發展大局提供更有力的支撐。

記者：張蕊

編輯：陳星

視頻編輯：韓陽

視覺：劉青彥

排版：陳星 牟璇