每經特約評論員 陳憲（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國城市治理研究院嘉華教授）

近日，《江蘇省國土空間總體規劃（2021~2035年）》征求意見稿在江蘇自然資源廳官網公示，解析2021~2035年全省國土空間開發保護藍圖。根據規劃，“徐州都市圈”將成為重點省級三大現代化都市圈之一。

都市圈正在成為熱門話題，都市圈是怎么形成的？“職住平衡說”試圖給出可能的解釋。

職住平衡說認為，隨著城市發展，中心城區“人滿為患”，在其郊區出現以居住為主要目的的新城鎮，直至行政區劃周邊的城市也加入這個行列。為了方便上下班并縮短通勤時間，軌道交通應運而生，并獲得快速發展。都市圈的英譯“metropolis”，“metro”是軌道交通，主要指地鐵；“polis”是希臘語的城邦，以后就是城市。東京都市圈就一直有“軌道上的城市”的美譽。職住平衡關系的演變是都市圈形成的重要原因之一。

從主城區到郊區新城

由此，我們看到的演化邏輯是，從一個城市的中心城區（主城區）到郊區新城，再到周邊城市，都市圈的圈層結構躍然紙上。郊區新城、周邊城市一開始往往是中心城區的“睡城”，主要承擔“住”的功能，以后逐步出現產城融合，進而產城人融合，職住關系趨于平衡。在職住平衡的動態過程中，產業轉移、產業鏈延伸和產業分工格局形成。這是另一條演化線索。

以上海為例。1949年10月，新中國成立時，上海市行政區劃面積636.18平方公里，中心城區面積僅為82.4平方公里。中心城區經過多年演變發展，先后經歷解放后到改革開放之前的向周圍蔓延式擴張。在浦東開發開放的大背景下，中心城區空間結構發生重大變化。截至2019年底，上海市管轄16個市轄區，市域面積6340.5平方公里，中心城區面積約660平方公里，包括：黃浦區（黃浦區、原南市區、原盧灣區）、徐匯區、長寧區、靜安區（靜安區、原閘北區）、普陀區、虹口區、楊浦區以及浦東新區外環線以內的城區?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規劃（2017~2035年）》確定，中心城區外圍的主城片區面積約466平方公里，包括：虹橋片區86平方公里，川沙片區97平方公里，寶山片區84平方公里，閔行片區199平方公里。中心城區、主城片區，以及高橋鎮、高東鎮緊鄰中心城區的31平方公里區域，構成上海的主城區，面積約1161平方公里，為上海都市圈的第一圈層。主城區是上海都市圈的核心圈層，集中了主要的政治、經濟、貿易、金融、教育、科技和文化功能。

在主城區范圍之外的區域以前是郊區。隨著城市化水平的提高，現在稱為新城區。上海正在加快建設位于重要區域廊道、發展基礎較好的嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城，它們和閔行、寶山的部分地區，以及金山一起，構成上海都市圈的第二圈層。在這片區域上，曾經有多個“睡城”，如松江的九亭、閔行的莘莊和青浦的徐涇等，接受和容納了中心城區遷出的人口，以及改革開放以來進入上海的外來人口。

職住平衡可能更加本源

最近，上海市政府在“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見中，將這五個新城定位為“在長三角城市群中具有輻射帶動作用的綜合性節點城市”。五個新城建設以職住平衡為核心要求，同時做到產城融合、功能完備、生態宜居、交通便利和治理高效；五個新城建設將從形成獨立的城市功能起步，直到建成具有輻射帶動作用的綜合性節點城市；五個新城建設將在產業發展、公共服務、綜合交通和環境治理等方面集中規劃、全面賦能，不僅主城區功能互補、相互賦能，它們之間也將功能互補。更為重要的是，它們將分別成為上海的副中心，連接近滬周邊城市。節點城市和近滬城市將與主城區一道，做實上海都市圈空間結構。

與上海陸域或水域接壤的三個地級城市是浙江的嘉興，江蘇的蘇州和南通。蘇州和嘉興與上海陸域相連，經濟社會聯系歷來十分緊密。在交通運輸方式以水運為主時，南通與上海聯系的緊密程度超過其他城市，以后因運輸方式的變化，聯系的緊密程度被其他城市超越。

近年來，隨著以橋隧連接的越江鐵路和公路的大規模建設，特別是位于南通的上海“第三機場”的規劃建設，南通和上海的聯系正再現輝煌。今天，滬蘇、滬嘉和滬通間的基礎設施、職住關系、產業分工和治理協同正在趨于同城化，兩省一市政府也就三地的同城化作出了積極的部署。進而，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》明確界定了上海都市圈的第三圈層，即上海行政區劃之外的“近滬區域”，也就是滬蘇、滬嘉和滬通的同城化。

都市圈形成的職住平衡說，強調了城市化演進中“以人為本”的發展理念，除了需要交通先行解決通勤問題，就業保障、住房保障和基本公共服務均等化，一系列與居民生活、工作和發展有關的事項，都是職住平衡的題中應有之義。

如上所述，也可以從產業鏈、產業生態的視角，討論都市圈的形成。不過，職住平衡可能更加本源，是第一性的。相關的經驗實證研究，也為職住平衡說提供了有力的證據。