每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網

建設都市圈，關鍵在于推動資源要素的自由流動和高效配置。生產要素為了實現利益最大化，催生了跨行政區配置的需求。但現實中地區之間政策標準各有差異，影響到生產要素自由流動。

如何突破行政壁壘和體制機制障礙，真正實現跨市乃至跨省的區域一體化發展？

作為國家層面批復同意的第一個都市圈發展規劃，南京都市圈尤為注重同城化制度創新，為產業協同、跨界融合打開了“一扇門”。

今年4月，《南京都市圈發展規劃》正式公布。隨后的兩個月，南京都市圈迎來了來自成都都市圈的“取經團”。

先是四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室（下稱“四川省同城化辦”）相關人員赴南京都市圈考察、座談交流；后來，四川省同城化辦又邀請《南京都市圈發展規劃》專家組負責人之一、中科院南京地理與湖泊研究所研究員陳雯到成都開講座，用兩個多小時分享了南京都市圈的發展規劃和同城化路徑。

從兩個“圈”頻繁的互動內容中，我們看到了國內都市圈在制度創新上所做的努力。

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區域一體化發展有諸多好處。比如，通過優勢互補、專業分工，獲得規模經濟的累積效益；當提高空間密度，產業鏈實現更大范圍配置和價值鏈延伸時，能夠促進范圍經濟；交通、通訊等基礎設施的改善，降低了要素的時空流動成本；以及，更多區域和市民能夠因此共享發展紅利……

然而，好處如此之多，并不是各地區都能達成一體化發展的共識。大家來自不同的城市、區域，信息不完全互通，文化風俗有別，經濟發展水平也有差異，各自內心都還有擔心資源被搶走、收益被分走的“小九九”。

陳雯非常強調“溝通”在一體化發展中的重要性：“溝通好像浪費時間，但非常必要，它是相互了解的過程。最怕的是‘你好我好大家好’，大家都避而不談。如果大家坐下來好好‘吵架’，這個事情反而會有進展。”

長三角區域合作協同機制由來已久，也為南京都市圈協調機制的建立提供了基本框架。

南京都市圈示意圖 圖片來源：馬鞍山日報

陳雯回憶，上世紀60年代成立過“華東局”，隨后的80年代還出現過“上海經濟區辦公室”，這類機構最終不了了之的原因，都是“權利不明晰”，無法協調省委書記、省長一級，也就不能做好規劃、協調工作。

所以，自2008年起，長三角政府層面實行決策層、協調層和執行層“三級運作”的區域合作機制。確立了“主要領導座談會明確任務方向、聯席會議協調推進、聯席會議辦公室和重點專題組具體落實”的機制框架。

2018年1月底，由上海牽頭江蘇、浙江、安徽三省共同組建的長三角區域合作辦公室（下稱“長三辦”），成為長三角一體化進程中第一個跨行政區劃的官方常設機構。

圖片來源：澎湃新聞

《長三角地區一體化發展三年行動計劃（2018-2020年）》，就是長三辦最重要的“作品”。三年過去，今年6月初，2021年度長三角地區合作與發展聯席會議在江蘇無錫召開，審議通過了長三角一體化發展新一輪三年行動計劃。

三省一市共同設立跨行政區域的常設機構，三省一市干部統一集中辦公，這是一次行政體制上的大突破。

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目前，南京都市圈雖然沒有成立正式的常設協調機構，但也沿用了決策層、協調層、執行層三級運作機制的組織架構。

決策層顧問由各成員城市書記、市長、分管副市長組成，工作平臺為“南京都市圈黨政領導聯席會議”，由南京都市圈市長峰會升格而來。

圖片來源：陳雯提供

從上圖可以看出，2007年，南京都市圈成員就在討論南京都市圈的建設，為南京都市圈的跨區域合作提升了效率。共識達成后，近幾年才開始具體探討交通、公共服務、產業園區、生態環境保護、跨界地區合作等協作的具體方向。

成都都市圈在體制機制上的變革，也在集中顯現。

2020年初，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組成立；同年7月，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室揭牌，四市選派骨干力量集中辦公；目前，《成德眉資同城化綜合試驗區建設方案》正在編制中，成都都市圈正在探索經濟區和行政區適度分離；時至今日，四川省推進成德眉資同城化發展領導小組辦公室已召開三次會議。

在清華大學中國新型城鎮化研究院城市群與都市圈研究中心主任盧慶強看來，目前國內市場的體制限制，究其根源大都來自地方政府之間的行政壁壘，都市圈戰略正是破除壁壘，推動統一開放市場的形成，實現生產要素自由流動的主要含義。

所以，“培育發展現代化都市圈”，不僅是基礎設施的升級，更是制度的現代化。

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在體制機制創新基礎上，產業跨區域發展將深刻受益。

《南京都市圈發展規劃》重點提出，要“推動省際毗鄰區域一體化發展和探索建設跨區域合作發展平臺”。陳雯認為，這既是地區迫切需要解決的發展問題，也是最容易看到一體化成效的方面。

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所謂毗鄰地區，即跨越行政區劃的交界地帶。這些地帶往往地理相近、資源相似、產業相近、經濟基礎也普遍相當，但由于行政邊界的制約，跨區域協同、要素流動往往面臨障礙。

無論是南京都市圈還是成都都市圈，都明確要從毗鄰地區著手，將其作為產業融合發展的重點區域。

南京都市圈明確打造頂山-汊河、浦口-南譙、江寧-博望3個省際毗鄰的跨界一體化發展示范區。成都都市圈目前提出8個毗鄰區域，立足資源稟賦、發展環境和比較優勢組團發展。

不過，兩個都市圈各有特征。四川省同城化辦公服生態組組長王曉芬告訴城叔，南京都市圈的省市級交界地帶以工業園區為主，西部地區則以農業或農旅融合為主。

不同的是產業，相同的是從毗鄰地區實現率先突破的“指揮棒”。

從南京都市圈考察回來后，四川省同城化辦創新產業組組長周世剛對南京浦口區-滁州南譙區共建的一體化產業合作園印象深刻。

浦口和南譙，一衣帶水，隔河相望。這里是《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》點名支持的6個省際毗鄰區域之一。

浦口的比較優勢是什么？集成電路產業。短板呢？土地資源日趨緊張，尤其工業用地指標，使其與不少優質項目擦肩而過。而土地，恰恰是南譙最突出的稟賦。

據當地媒體報道，南譙、浦口按8:2比例共同出資5億元成立南浦合作開發有限公司，在南譙經開區共建1000畝產業合作特色園區，兩地共同參與設立規模20億元的南京都市圈國家中小企業發展子基金，實現“研發在浦口，生產在南譙”的合作機制。同時，城叔了解到，對于合作園區的項目稅收區級留成部分，南譙和浦口按7:3進行分成。

新的合作機制之下，各方積極性被充分調動。企業免去外地建廠的奔波之苦，南譙產業升級帶動就業，浦口“無中生有”拓展了產業空間。雙方創新機制，實現利益“捆綁”，兩地經濟社會的發展隨之而來。

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同樣是以產業為抓手，同樣是嘗到經濟發展的“甜頭”，成都都市圈毗鄰地區的行政邊界也在一點點被“擦除”。

圖片來源：張建 攝

這幾年，王曉芬去彭州敖平鎮與什邡馬井鎮考察過很多次，那里是國內川芎最大的產區，“川芎是一種中藥植物，其價格從2019年的13.5元/公斤漲到了今年的34元/公斤。”

價格翻番，怎么做到的？彭州敖平-什邡馬井，田挨田、地挨地，土質、水質、氣候都非常適合川芎生長。兩地的川芎產量占全國70%以上，妥妥掌握了定價權，本是件好事。

但由于之前敖平鎮、馬井鎮分屬兩個地級市，在川芎種植、培育、市場營銷方面，各自為陣，不僅藥材品質得不到保證，收購季節還互相壓價，導致雙方農戶的收入大打折扣。

后來，敖平鎮、馬井鎮從機制上進行創新，共同組建專業合作社，共同建設彭什川芎現代農業產業園區，彭什兩地攜手打造同一個川芎品牌。“1+1＞2”的局面，正在成型。

據王曉芬介紹，下一步，彭州、什邡兩市正考慮在敖平-馬井地區進一步突破經濟區與行政區“深度”融合面臨的瓶頸，探索構建彭什川芎現代農業產業園“管委會+園區國有平臺公司”模式，破除行政區“隱形藩籬”，帶動兩地發展。

統觀兩個都市圈的建設，均以打破省、市間的行政壁壘為鑰。

制度創新，應該是打造雖有行政邊界、但能超越行政邊界的一體化發展環境。關于此，學界一直呼聲不斷。

上海交通大學特聘教授、中國發展研究院執行院長陸銘曾說，當前中國都市圈和城市群發展碰到最大的障礙在于，各個地方以各省、各直轄市、各地級市為單位分別制定自己的發展規劃，在人口、土地、基礎設施等方面各行其是，且過多強調競爭關系，不論是長三角、京津冀，還是成渝等城市群、都市圈都亟需打破行政邊界帶來的制約。

行政有界限，發展無邊界。跨區域發展，難，但意義深遠。