每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 楊歡

近年來，我國人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的壓力并存。

《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2021年年末，我國65周歲及以上人口已經(jīng)超過2億人，占總?cè)丝诒戎貫?4.2%。按照國際通行劃分標準，中國已經(jīng)正式進入深度老齡化社會。

與此同時，全國人戶分離人口5.04億人，其中流動人口3.85億人。相比2019年的2.8億人和2.36億人，這兩項數(shù)據(jù)均大幅提升。

數(shù)億規(guī)模的流動人口，在推動人口流入地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，也會給人口流出地的發(fā)展帶來一些影響，比如收縮城市的出現(xiàn)。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國城市百人論壇秘書長（執(zhí)行）倪鵬飛團隊以2016-2018年為時間維度，從全國234個樣本城市中識別出22個收縮城市，其中重工業(yè)城市和資源型城市占絕大多數(shù)。

根據(jù)其研究分析，潛在的人口收縮可能要比數(shù)據(jù)反映的嚴重得多。

收縮城市為什么出現(xiàn)？可能帶來哪些挑戰(zhàn)？又該如何“超前應(yīng)對”？近日，倪鵬飛在中國城市百人論壇2022冬春論壇上作出最新解讀。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任、中國城市百人論壇秘書長（執(zhí)行）倪鵬飛 圖片來源：主辦方供圖

人口流失的三重壓力

合理應(yīng)對人口收縮的前提，是先找到問題出現(xiàn)的原因。倪鵬飛分析指出，我國一些城鎮(zhèn)人口正面臨三重流失的壓力。

第一種是經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律支配的人口變化。例如，城市生命周期影響下的資源型城市，城鎮(zhèn)化發(fā)展階段帶來的聚集與擴散變化，經(jīng)濟一體化伴隨的城市優(yōu)勢和地緣變化，以及生態(tài)變化導(dǎo)致的城市格局變化等等。

第二種是公共資源的配置不均衡導(dǎo)致的人口變化。

“現(xiàn)在我們處于兩極分化狀態(tài)：縣城等地區(qū)人口流出，超大、特大城市人口還在繼續(xù)聚集。”倪鵬飛指出，其中一個重要原因就是公共服務(wù)或公共產(chǎn)品的匹配與分布問題。

“哪個城市行政級別高、行政權(quán)力大，優(yōu)質(zhì)的公共資源可能就會布局到那里去。而級別越低，公共資源就越少，優(yōu)質(zhì)的公共資源更少。”倪鵬飛認為，這是中小城市或者地級以下城市人口大量流失的一個非常重要的原因，同時也導(dǎo)致了超大、特大城市的人口過度聚集。

第三種是城市發(fā)展與競爭戰(zhàn)略引起的人口變化。

2003年以后，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展薄弱的城市，為應(yīng)對趨于增長的競爭而開啟城鎮(zhèn)化驅(qū)動經(jīng)濟增長的模式，過度的土地城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了人口流失。倪鵬飛警示，一些城市可能陷入人口流失、住房過剩、債務(wù)攀升的惡性循環(huán)，應(yīng)該特別關(guān)注由城市戰(zhàn)略安排導(dǎo)致的人口流失問題。

盡管現(xiàn)有數(shù)據(jù)反映的城市人口收縮并不嚴重，但倪鵬飛分析認為：潛在的城市和區(qū)域人口收縮，可能要比數(shù)據(jù)反映嚴重得多，應(yīng)該引起高度重視——一方面收縮型城市規(guī)模、范圍可能會擴大；另一方面，無論住房過剩還是地方債的負擔(dān)，可能還會進一步增加。

“順應(yīng)規(guī)律”，也要“主動改變”

在此背景下，“超前應(yīng)對”顯然十分重要。

倪鵬飛建議，要綜合統(tǒng)籌全國范圍，探索建立多形態(tài)嵌套的城市體系來應(yīng)對挑戰(zhàn)。總體而言，既要“順應(yīng)規(guī)律，做好善后”，也要“遵循規(guī)律，主動改變”。

首先，要在收縮中高質(zhì)量發(fā)展。一些因經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律導(dǎo)致的人口收縮地區(qū)，可以發(fā)展緊湊型城市，創(chuàng)造高質(zhì)量、差異化的公共產(chǎn)品，由此來支撐其差異化、具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

其次，要調(diào)整公共產(chǎn)品的布局。按照多形態(tài)嵌套的符合齊普夫法則的城市體系，有序轉(zhuǎn)移和合理布局公共產(chǎn)品。

“疏解人口的同時，更重要的是把優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)向外疏解。”倪鵬飛表示，政府工作報告和國家發(fā)改委都在強調(diào)，要加強縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強縣域商業(yè)體系建設(shè)等。尤其是大都市周邊的縣城、城鎮(zhèn)，“只有這樣才既能夠阻止其過度收縮，又能夠解決大城市、特大城市過度擁擠的問題。”

再次，要統(tǒng)籌化解收縮的風(fēng)險。既要統(tǒng)籌考慮人口、經(jīng)濟、住房、債務(wù)等問題，也要把流入城市和流出城市聯(lián)動起來進行考慮。

倪鵬飛以土地指標舉例分析，一些人口流出地區(qū)土地指標轉(zhuǎn)讓給流入地區(qū)，流入地區(qū)向其支付一筆轉(zhuǎn)讓費，是不是可以緩解或者克服其債務(wù)攀升等問題？他指出，類似的還包括碳交易等其他公共產(chǎn)品，都可以采取指標在空間上有償轉(zhuǎn)讓的辦法來進行緩解。