每經(jīng)特約評論員 陳憲

縣城是城鎮(zhèn)化即城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，也是城鎮(zhèn)化的重要組成部分。推進縣城建設(shè)，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，完善大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局。

從一個省的視角看城市體系，目前可分五個層次：省會，省的中心城市；其他中心城市和副中心城市；地級市；縣級市；縣城。需要稍加解釋的是第二個層次。所謂其他中心城市是指和省會旗鼓相當(dāng)?shù)某鞘小Ｔ谟杏媱潌瘟惺械氖。媱潌瘟惺芯褪瞧渌行某鞘小Ｔ跊]有計劃單列市的省，經(jīng)濟大市、強市就是其他中心城市，如江蘇省的蘇州市、無錫市。副中心城市，如河南省的洛陽市、江西省的贛州市、安徽省的蕪湖市。每個層次的城市或城鎮(zhèn)都有其自身的優(yōu)勢、劣勢、挑戰(zhàn)和機遇，需要城市市民和領(lǐng)導(dǎo)者共同面對，努力克服難點痛點，謀求更好更快發(fā)展。毋庸諱言，縣城缺失城市發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，比較普遍地面臨較大的發(fā)展難題。

日前中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱為《意見》），將縣城分為五種類型：大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城和人口流失縣城。這五種類型的縣城，其發(fā)展路徑可以大致概括為兩種：“搭便車”和特色化。這兩種路徑存在交集，但各自有著特定的發(fā)展取向和具體的發(fā)展方式。

在討論這兩種發(fā)展路徑之前，有必要了解一下我國縣級行政區(qū)劃的結(jié)構(gòu)。目前，在我國縣級行政區(qū)劃中，縣級市轄區(qū)約占35%；縣及縣級市約為65%。《意見》以“縣城”為論述對象，意在強調(diào)縣及縣城的特殊性和重要地位，同時也明確其與其他縣級行政區(qū)劃的不同。在人們已經(jīng)熟知的百強縣排行榜（2022年）中，縣（旗）只有23個，縣級市77個。所以，這里的百強縣已名不副實。現(xiàn)有一批進入排行前列的縣級市，如江蘇的昆山、江陰、張家港、常熟，它們的經(jīng)濟實力已不亞于許多地級市。因此，將縣級市和縣放在一起排名是不合適的。

大城市周邊縣城是第一種發(fā)展路徑，即“搭便車”發(fā)展路徑。《意見》指出，加快發(fā)展大城市周邊縣城。支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)發(fā)展，主動承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能特別是一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場、過度集中的公共服務(wù)資源疏解轉(zhuǎn)移，強化快速交通連接，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。

在東南沿海地區(qū)及其他比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，大城市周邊的縣因為城市化水平高，前些年不少改為縣級市，這些年又有部分從縣級市改為市轄區(qū)。可見，在我國城鎮(zhèn)化和城市集群發(fā)展的過程中，已有相當(dāng)部分的縣及縣城通過全面融入大城市、都市圈和城市群，走出了“搭便車”的發(fā)展路徑。

去年以來，國家發(fā)改委先后批復(fù)了南京、福州、成都、長株潭和西安五個都市圈發(fā)展規(guī)劃。這五個都市圈分布在東部、中部和西部。經(jīng)不完全統(tǒng)計，在五個都市圈中，約有縣級市27個，縣45個。這些縣的縣城基本都將融合到中心城市和都市圈的發(fā)展中。在“十三五”規(guī)劃提出建設(shè)19個城市群的基礎(chǔ)上，我國未來將有40~50個都市圈。據(jù)此推斷，至少有三分之一的縣城將通過第一種發(fā)展路徑，獲得更好更快的發(fā)展，其他縣城基本適用第二種發(fā)展路徑，即特色化發(fā)展路徑。

第一，專業(yè)功能縣城。《意見》要求，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，培育發(fā)展特色經(jīng)濟和支柱產(chǎn)業(yè)，強化產(chǎn)業(yè)平臺支撐，提高就業(yè)吸納能力，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城。支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施，強化公共服務(wù)和邊境貿(mào)易等功能，提升人口集聚能力和守邊固邊能力。

在現(xiàn)實生活中，專業(yè)功能縣城要么有特色產(chǎn)業(yè)，要么有特色市場，抑或二者兼而有之，進而形成一定的規(guī)模效應(yīng)、集聚效應(yīng)和競爭力。許多大城市周邊縣城也是通過自身的特色化發(fā)展，提升了自身實力，才搭上順風(fēng)車，得到了更大發(fā)展。

第二，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)本身就是發(fā)展特色。《意見》提出，推動位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城集聚發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)，延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，更多吸納縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。

在新發(fā)展格局的背景下，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城有著廣闊的發(fā)展空間，做強做大與農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)的特色產(chǎn)業(yè)和特色市場，有著更多的發(fā)展機會。

第三，重點生態(tài)功能區(qū)縣城。重點生態(tài)功能區(qū)是承擔(dān)重要生態(tài)功能，維護國家生態(tài)安全的特殊區(qū)域。在這里，必須限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力。《意見》強調(diào)，推動位于重點生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城逐步有序承接生態(tài)地區(qū)超載人口轉(zhuǎn)移，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增強公共服務(wù)供給能力，發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。因此，發(fā)展適應(yīng)重點生態(tài)功能區(qū)特點的適宜產(chǎn)業(yè)和清潔能源，是這類縣城特色化發(fā)展的正確路徑。

第四，人口流失縣城。這些縣城目前的發(fā)展態(tài)勢比較嚴(yán)峻。《意見》指出，結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展變化態(tài)勢，推動人口流失縣城嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉(zhuǎn)移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)一定是當(dāng)?shù)匾虻刂埔说奶厣a(chǎn)業(yè)。如果這個產(chǎn)業(yè)得到有效發(fā)展，那么，就將在一定程度上減少人口流失，恢復(fù)縣城的人氣。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，上海全球城市研究院特聘研究員）