每經記者 程雅  葉曉丹    每經編輯 魏官紅    

近日，“檳榔”再次掀起了一波熱議。浙江、四川、江西等地監管部門紛紛出手，強化對檳榔行業的監管。

其實，早在2003年，檳榔就被國際癌癥研究中心列為一級致癌物，其“食品”身份多年來飽受爭議。

檳榔究竟屬于哪一類產品？相關立法該從哪些方面著手？是否有可能在產業利益鏈條與其對個體帶來的傷害性之間，取得平衡？帶著這些問題，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國政法大學副教授蔡樂渭。

“希望借此契機，使得公眾進一步關注到檳榔對人體的影響，推動國家層面對檳榔的立法。具體而言，是在科學的基礎上，權衡檳榔立法涉及的各方利益，并適時作出立法決斷。”蔡樂渭表示。

對于檳榔將來的定位與立法問題，他建議，宜從國家層面的立法著手，參考借鑒煙草立法的經驗，在科學的基礎上盡快推進，“無論如何，檳榔立法已經到了勢在必行的時候”。

目前若禁止檳榔銷售，于法無據

NBD:您最初關注檳榔的原因和契機是什么？在關注檳榔之后，對于該產業做了哪些研究和調研？

蔡樂渭：我對成癮物一向保持敏感與關注。多年前去湖南接觸過檳榔，當時比較詫異為什么有很多人喜歡它。后來查詢資料了解到，這里面有長久的歷史和民俗傳統，更是一門產業，就業人員眾多。自那時起，便一直對這個領域有所關注。

在查找資料的過程中，我注意到對檳榔危害的相關研究，其中包括其致癌風險，以及湖南省內口腔癌發病率高于全國平均發病率等。目前來看，盡管檳榔到底有哪些危害、有多大的危害可能還存在爭議，但對檳榔于人體有害這一事實，各界似無不同意見。既然如此，為什么不對其加以控制？由此我產生了進一步關注的興趣。

至于此次再予關注的契機，主要是因某歌手去世，不少媒體開始關注（口腔癌）疾病本身，也開始關注檳榔這一產品與產業的發展方向問題。此前關注檳榔產業的目光并沒有現在這般集中，此次輿情起來之后，我專門查找了相關資料，也咨詢了一些對此有了解的人員，內容主要包括檳榔的危害，以及科學上對其危害的研究進展；檳榔產業本身的發展情況，如產值規模、從業人員數量、對相關地方經濟的影響；各地政府對檳榔及檳榔產業的態度；檳榔立法與監管的現狀和問題等。

NBD：目前，檳榔方面的立法和監管情況如何？為何在明確其為一級致癌物的情況下，檳榔一直沒被明確禁止銷售？

蔡樂渭：如果將立法界定為制定法律、法規或規章，那么，到目前為止，國家層面尚無有關檳榔的專門立法。在地方層面，可查詢到的唯一立法是廈門市于1996年制定的地方政府規章《廈門市禁止生產、銷售和食用檳榔規定》。該規章規定，違反本規定生產、銷售檳榔的，處以1000元以上10000元以下罰款；違反本規定食用檳榔的，處以100元以上1000元以下罰款。

除廈門已有地方立法，海南、湖南等地目前也在嘗試推動檳榔專門立法。但從公開資料看，這些地方的立法努力主要著眼于推動檳榔產業的規范和發展，而非將檳榔作為一種對人體健康存在危害的物品而進行規范和限制。

比如，在湖南，省市場監管局對人大代表《關于湖南檳榔產業突破瓶頸健康發展的建議》作出的答復顯示，爭取通過地方立法確定檳榔“地方特色產品”的定位。而據《海南日報》2020年10月報道，就檳榔加工企業面臨生產許可證到期的問題，海南省農業農村廳相關人士透露，2020年起，海南省計劃將檳榔作為地方特色產品進行立法保護，希望通過地方立法來解決檳榔的“身份證”問題。

就檳榔的監管而言，缺少專門立法不等于沒有任何監管。在很長的一段時間內，檳榔都被視為食品來進行相應監管，檳榔生產企業領取的都是食品生產許可證。但自2021年起，湖南省市場監管部門不再辦理省內所有檳榔企業的食品生產許可延期申請。2021年9月17日，國家廣播電視總局發布通知，要求自即日起停止利用廣播電視和網絡視聽節目宣傳推銷檳榔及其制品。而在此前的2021年3月份，廣州全市媒體、戶外廣告已停止發布檳榔廣告。

然而，由于缺少有關檳榔的專門立法，特別是沒有法律、法規層面的立法，當前一些行政監管措施的合法性存在討論的空間。換言之，即便是明確了檳榔是一級致癌物，在當前情形下，若由監管部門禁止檳榔的銷售，或不符合依法行政的要求。

立法最大難點在于如何平衡各方不同利益

NBD:您認為影響檳榔立法的原因有哪些？

蔡樂渭：法律規范人們的行為，確定人們的權利義務。一定程度上，立法是一個利益博弈的過程，因此必須考慮到各方利益的平衡。如果檳榔立法主要內容是對檳榔的生產、經營和消費等進行限制，那么它更涉及相關方面既有利益格局的調整。

當前，檳榔立法還處在待啟動階段，其原因是多方面的，比如對檳榔的科學研究是不是充分，其功用和危害到底如何等。但最大的難點應該在于如何平衡各方不同的利益。

據《中國市場監管報》數據，2011年至2018年，中國檳榔產業產值從558億元上漲至781億元，且呈繼續上漲趨勢。檳榔產業不僅本身規模巨大，還涉及諸多方面的利益。比如：1、檳榔對一些地方的經濟具有重要的意義。在檳榔的主要加工消費區湖南，檳榔已成為一些地方的支柱產業。如某縣2017年出臺的《關于支持檳榔產業發展的意見》提出，力爭檳榔產業銷售收入3年實現300億元，5年實現500億元的目標。2、檳榔行業已經形成數量龐大的企業群，他們有繼續生存與發展的需要。公開數據顯示，截至2021年8月，我國現存檳榔相關企業共2.6萬家，其中2019年新增1522家，2020年新增2861家。而據媒體報道，個別檳榔企業年產值已經超過百億元。3、直接或間接從事檳榔行業的人員數量眾多。

2020年10月，《海南日報》提及的一組數據顯示，截至2019年年底，海南省檳榔種植面積達178萬畝，是海南230萬農民的重要經濟收入來源，占全省農業人口的41.37%。在這個意義上，檳榔行業甚至也是一個與民生問題密切相關的行業。如果對檳榔進行禁止或限制，那么這些利益如何進行平衡，也是立法必須考慮到的。

當然，檳榔立法，并非對任何一方都是不利的。檳榔立法的利，除了一般性的保護公眾健康以外，在經濟上也可能有其積極的意義。比如，根據2017年刊登于《中國牙科研究雜志》的《預測檳榔在中國誘發口腔癌人數及產生的醫療負擔》一文，到2030年，湖南與檳榔相關的口腔癌患者將累計超過30萬，在全國則可能超過100萬，造成的醫療負擔可能超過2000億元人民幣，大大抵消檳榔產業帶來的經濟效益。這樣，如果對檳榔進行禁限，那么就可能降低國家和個人的醫療負擔。當然，這個影響到底多大，還需要進一步的研究和數據的支持。

NBD:在當地風俗和醫學認知發生較大偏離的時候，巨大的觀念差異如何彌合？法律有哪些可為空間？

蔡樂渭：我們前面提到，立法是一個利益調整的過程，因此，它必須尊重科學也尊重現實，而不能無視科學或脫離實際。一般而言，風俗是立法時必須予以考慮的因素。但現代科學技術的發展，也讓我們認識到，某些風俗是不符合科學基本常識和社會基本理念的，此時，立法就有必要超越風俗甚至移風易俗。

在檳榔立法方面，也要基于科學進行立法，如果有必要，則食用檳榔的風俗是可以受影響乃至被改變的。當然，立法到底如何去影響風俗是可以探討的，檳榔立法也不見得是全面禁止食用檳榔，它完全可能是如控煙一樣，對食用行為加以影響和限制，間接減少檳榔的食用。

檳榔立法宜從國家層面著手，可參照煙草立法經驗

NBD：一方面，醫學界很早就將檳榔列為“一級致癌物”，但另一方面，整個檳榔產業鏈條上有著數百萬的從業人員，很多人認為，若禁售檳榔就是要砸掉從業者的“飯碗”。而出于經濟和稅收方面的考量，一些地方政府也沒有禁售檳榔的“動力”。您如何看待目前兩難的困境？當前形勢下，又該如何破局？

蔡樂渭：當前若完全禁售檳榔，當然涉及眾多人的“飯碗”問題；即便是予以限制，也會對一些人的“飯碗”產生影響。但是，一方面，檳榔立法基本上不可能全面禁止（銷售），因此，它將產生什么樣的影響是可探討的，就如煙草立法之后，煙農并不都被打碎了“飯碗”一樣。另一方面，之所以要推進檳榔立法，根本原因在于檳榔用于一般性的食用對人體所具有的危害，此時，有必要進行利益權衡，到底禁限檳榔是利大還是弊大？現在看來，大部分人都認為檳榔立法是利大于弊。既然如此，犧牲其他的一些利益就是可接受的甚至必要的。當然，對于具體的一些受到影響的群體，可通過一些政策性手段進行扶持、幫助乃至補貼，盡量減少立法對他們的影響。

從全國來看，目前檳榔的生產、銷售和消費，主要集中于個別省份。對于這些省份來說，檳榔產業的存在對其經濟發展、財政收入、民生問題等方面都是有直接的積極意義，而檳榔的危害盡管存在但相對是間接的。從一些地方嘗試推動的檳榔立法的內容看，他們主要不在于禁限檳榔，而在于規范乃至于保護檳榔產業。因此，期待通過檳榔主要生產地、消費地的地方立法對檳榔進行禁限，是不現實的甚至不可能的。而對于其他的省份，由于檳榔的生產和消費都是相對小范圍的事項，甚至只有消費而沒有生產，因此由它們進行立法的現實性、有效性看來也不高。同時，檳榔作為一種在外在形態上無特別之處的商品，其本身又具有很強的流通性，鑒于此，檳榔立法恐怕需要從國家層面的立法著手，通過制定法律或行政法規進行限制和規范。

NBD：未來，如果要推動立法，您認為可以從哪些方面著手？關注的重點應該聚焦在哪里？我們又可以采取哪些措施來推動？

蔡樂渭：一定意義上，檳榔與煙草具有高度的相似性。如果要推進檳榔立法，基本上，全面禁止是不可能的，要考慮的是如何進行限制和規范。就此，可以參考煙草立法的經驗。比如，在生產經營方面，可以提高檳榔生產的準入門檻，實行嚴格的許可制度；嚴控檳榔的營銷行為，禁止檳榔生產經營者進行任何途徑和形式的廣告、贊助等活動；對檳榔產品的外包裝，可顯著地標明食用檳榔的危害，例如一半以上面積用來刊登檳榔危害的各種圖片等。

但是，這種生產經營的限制不是搞專營專賣。在檳榔的消費方面，是否可對食用者的年齡進行限制，是否通過征收高額稅收的方式進行引導等，還需要進一步的討論和研究，但也未嘗不能作為一個考慮的方向。

另外，檳榔具有藥用價值，我們所討論的檳榔立法應該是針對作為日常食用品的檳榔的生產、經營和消費行為，與作為藥材的檳榔無關，檳榔立法不影響檳榔作為藥材使用。

鑒于檳榔立法本身是基于科學研究證明了檳榔對人體的危害，要有效推動檳榔立法，還要進一步加強科學研究，盡可能明確檳榔到底對人體具有哪些方面的、多大程度的影響，以及它如何產生這種影響等。而由于檳榔的消費與人們的認知相關，也與一些地方的習俗相關，因此，需要媒體等相關方面在科學基礎上對檳榔的影響進行廣泛宣傳，加深人們對檳榔的認識，引導人們的行為。

還需要注意的是，在我們目前的立法環境之下，要推動一項立法，僅僅有輿論的關注和學界的探討等民間的聲音是不夠的，它更需要決策者站在宏觀立場，正視檳榔對整個社會經濟和公眾健康的利弊影響，權衡其間所牽涉的不同利益，適時對是否立法、立法方向等作出決策。

檳榔立法“勢在必行” 應盡快推進

NBD:國家市場監管總局在2020年修訂的《食品生產許可分類目錄》里未將“食用檳榔”收錄在內。目前，檳榔生產企業的食品生產許可證很多也已到期。在采訪過程中，有代理商將其與香煙類比，也有人稱其為“地方特色性產品”。在您看來，如果不算食品，又應怎樣定性檳榔這個產品？在檳榔的生產和流通環節又應該由誰來監管？

蔡樂渭：的確，國家市場監管總局在2020年最新修訂的《食品生產許可分類目錄》中未將“食用檳榔”收錄在內。但根據現有資料，2020年之前的《食品生產許可分類目錄》也沒有將檳榔收錄在內。所以，盡管相關省份的行政主管部門表示，2020版目錄取消了“食用檳榔”類別，且這一說法也被媒體報道，但該說法本身應該是不準確的。

事實上，現有資料表明，目前檳榔生產企業所取得的食品生產許可證類別是“其他食品”。現行《食品安全法》規定，“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”按此，只要沒有其他的法律進行另外的規定，在目前立法之下，檳榔作為食品的這一定位并不因為2020版的目錄而改變。否則，如果檳榔連食品都不屬于，是否其生產、經營等就可以不必按照《食品安全法》的規范來？這是不是可能讓其從現有監管體系中“逃脫”，進而給公眾健康帶來更大危害？

至于目前一些地方注銷了檳榔企業的生產許可證，如果這種做法系存在其他法定理由，自然沒問題。但若僅僅因為所謂2020年目錄沒有收錄就不予延期而予以注銷，那么其合法性值得商榷。

NBD:我們采訪了解到，一棵檳榔樹，根據生長條件不同，從栽種到結果需要5至8年時間，檳榔鮮果的交易價格取決于采購需求和價格波動，沒有定價權。檳榔產業鏈中，若發生重大調整，種植戶難以在短時間內找到可替代選擇，您覺得在這次輿論風波之下，產業良性轉型過程中要注重哪些方面？

蔡樂渭：我是從事法律工作的，對經濟方面了解不多。但就立法而言，其必須考慮到各方利益的平衡。在檳榔立法這個事項上，無論將來的立法以限制為主要內容還是以禁止為長遠目標——后者看來可能性不大，都要注意到其給各方所帶來的影響，特別是對目前看來多達數百萬的“檳農”的生計帶來的影響。在制度設計的時候減少對他們的不利影響，或通過配套措施彌補他們因立法而受到的不利影響。

需要注意的是，所謂的輿論風波對檳榔產業與從業人員的影響，不是說輿論本身在影響他們，輿論只不過是在某一個契機之下，使大家集中關注某一個特別事物或特定領域而已。該事物、該領域本身存在的問題才是公眾為什么關注的根本原因所在。

無論如何，檳榔立法已經到了勢在必行的時候，應該在科學的基礎上盡快推進。只不過，在到底如何平衡各方利益、如何設計具體制度等方面，還需要進一步討論。

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