每經記者 吳林靜    每經編輯 劉艷美

圖片來源：忻州在線

當下，人口向經濟發達區域快速集聚同時，一些縣城人口收縮、活力不足、經濟增長乏力的趨勢逐漸顯現。關于這些縣城的命運與前景，近年來的討論不勝枚舉。

近日，一些“人口小縣”進入公眾視野——山西的河曲縣、石樓縣、浮山縣，青海的瑪多縣等等，從黨政機構、事業編制著手，以一場牽一發動全身的機構改革，試圖探索出一條重煥生機的路。

折中的方案

“人口小縣”是怎樣的概念和特點呢？

城叔根據《中國縣域統計年鑒2021（縣市卷）》進行統計，在納入統計的2075個縣域單位中，全國戶籍人口不足50萬的縣（市）共有1257個，占比約為61.14%。其中，戶籍人口在5萬以下的袖珍縣（市）有90個，5萬-10萬之間的有116個，10萬-20萬之間的228個，20萬-50萬之間的823個。

從全國來看，云南、山西、河北、內蒙古、四川等都是“人口小縣”相對比較集中的省份。年鑒顯示，山西95個縣（市），除5個縣（市）外，其余90個戶籍人口都在50萬人以下，其中6個縣（市）人口不足10萬人。

這些“人口小縣”不僅人少，經濟也欠發達。年鑒顯示，2020年全國縣（市）中GDP低于100億元的有733個，占比35.4%，其中32個縣（市）10億元不到；全國GDP上千億的縣（市）只有70個。

山西河曲縣 圖片來源：忻州在線

地方財政收入與財政支出的巨大反差，同樣是這些縣城面臨的難題。凡是設縣，就需要同步設置黨政組織和部門，還要配套建設辦公場所和科教體文衛等基礎設施，每年供養人員、行政支出和基礎設施建設需要的財政支出，多半也是“吃飯財政”。

此前出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，將縣城功能定位區分為五種，上述“人口小縣”普遍接近“人口流失縣城”，需要引導其轉型發展。

引導的具體方向，其中之一是“促進人口和公共服務資源適度集中”。縣鄉機構設置、職能就與此密切相關。如何實現“適度集中”，近兩年也出現了一些聲音與探索。

2021年全國“兩會”期間，全國政協委員李冬玉提交了《優化縣級行政區劃，推進經濟一體化發展》提案，直接給出“對人口規模低于10萬人的內地小縣先行合并試點”的建議。

清華大學中國經濟思想與實踐研究院研究員袁鋼明的主張與李冬玉類似。他在接受媒體采訪時提到，邊緣小縣城，人員稀少，管理起來效率又不高，還要維持其機構和工作人員的運轉。撤縣能夠減少不必要的行政單位，減少沒有意義的行政開支。

相較于讓“人口小縣”走向“撤并降轉”，眼下山西、青海陸續推進的“人口小縣機構改革”，或許是一種看起來更折中、更易平穩推進的方案。

階段性成果

2019年，山西進行了一次摸底調研，發現全省“人口小縣”存在共性問題：財政供養入不敷出，財政支出主要依靠轉移支付；財政供養人員比例不是很合理，存在人浮于事的問題；事業單位“小、散、弱”現象突出。

從2020年4月起，山西開始“人口小縣”機構改革，6個人口不足20萬的縣城列入試點，分兩批進行。第一批試點的是忻州市河曲縣、臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長治市黎城縣。

2021年5月14日，山西省委召開全省人口小縣改革試點工作座談會，由時任省委書記主持，將人口小縣機構改革作為黨政機構改革“后半篇文章”的山西答卷重點內容來推進。

改革進行了兩年，成效初顯。2022年2月11日，全國編辦主任會議召開，山西時任省委組織部副部長、省委編辦主任郭保民在會上，就山西省“探索人口小縣機構改革 著力提升基層治理效能”向全國作了交流發言，介紹了經驗做法。

“發言”之后，幾個“人口小縣”的階段性改革成果陸續官宣——

浮山縣雖然沒有公布機構精簡結果，不過5月18日，全省深化人口小縣機構改革試點工作培訓會議，選址在該縣召開。

8月31日，石樓縣宣布，涉改單位已全部完成掛牌。改革后該縣共有22個正科級建制黨政機構，包括6個黨委序列，16個政府序列，政府組成部門由26個精簡而來。

也是8月，河曲縣宣布，機構改革各項任務基本完成。36個黨政機構精簡為22個、186個涉改事業單位整合為40個。

圖片來源：微石樓

婁煩縣也披露，改革后，該縣共設黨政機構22個，較原來減少13個；整合設置事業單位40個，較原來減少22個。

怎么能一下精簡那么多？以機構整合為例，河曲縣的水利局、扶貧辦、農業局被統一合并為縣農業農村和水利局；河曲縣發展和改革局、工業和信息化局、能源局以及教育科技局，組建為縣發展改革和科技商務局；整合民政、人力資源和社會保障等部門職能，組建縣民政和人力資源社會保障局；整合縣住房和城鄉建設管理局、縣交通運輸局，組建縣城鄉建設和交通運輸局。

人的進退留轉

機構改革，最難的是把“人”處置妥當。

以變動最大的河曲縣為例，通過改革，黨政機構減少了14個，事業單位減少了146個，對應的就是人的變動——135名領導職數精簡為114名，1964名事業編制核減為659名。

山西河曲縣 圖片來源：忻州在線

對于903名超編的事業人員，河曲縣的辦法是，安排他們到對口黨政部門跟班學習鍛煉、擔任村（社區）“兩委”主干和綜治網格員等，重新調整配備。如此一來，縣一級實現了事業編精簡，但全域范圍，如何減少事業編人數還是一道待解的題。

對于不再擔任“一把手”的領導安置，河曲縣的處理辦法是設立“干部周轉池”，涉改干部級別和待遇保持不變，鼓勵他們退出領導崗位，進入周轉池參與其他工作。

人員的去留、上下，是機構改革勢必要面對的問題。婁煩縣、石樓縣的動員會上都提到，“各級領導干部要正確對待機構改革中進退留轉，始終服從大局、忠誠敬業”；“樹立系統思維，兼顧穩定和發展，理性看待改革陣痛期，引導教育廣大干部正確對待進退留轉”。

對機構進行撤并重組，最直接的變化就是經費支出減少。

2022年浮山縣安排“三公”經費463萬元，比2020年預算減少43萬元。其中車輛購置及運行維護費267萬元，比2020年預算減少37萬元；公務接待費196萬元，比2020年預算減少6萬元。

河曲縣委組織部還做了測算，經過3～5年過渡期后，該縣行政成本將大幅下降，公用經費支出減少367萬元，下降8.2％；財政供養人員比例由改革前的32：1提高到40：1。

“化學反應”

今年9月，青海瑪多縣召開人口小縣機構整合試點相關方案及配套制度意見征求會時提到，要“認真參照外地改革成功經驗，切實做好我縣改革工作”。山西或許就是瑪多縣口中的“外地經驗”之一。

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不過，對于山西而言，改革是否算得上“成功”，還有待后續觀察。畢竟，完成組織架構重建、實現機構職能調整，只是“物理整合”環節。職能轉變和機制再造完成后，才能算是完成了真正的“化學反應”。

今年5月，山西省委組織部副部長、省委編辦主任張曉峰在實地調研時也同樣強調，改革的“后半篇文章”，要促進機構職能優化協同高效，發生“化學反應”。

按計劃，到2022年底，山西6個試點“人口小縣”改革任務將基本完成。城叔注意到，這輪機構改革的一些規劃推演至未來五年甚至十年。

在這個過程中，還有諸多問題需要面對、解決。比如，機構合并后形成的超大部門，是否會出現溝通不暢、運轉吃力、效率低下的問題。又比如，機構改革是否真能減少行政運行成本，同時保證和提升公共服務質量。

回到兩年多以前，山西推進人口小縣機構改革的“初心”：想解決“機構設置不合理、財政供養比例較高、人浮于事”的問題，想達成“打造精干高效的干部隊伍，全面提升行政效率，壓縮行政成本，提高縣域治理能力和水平”的改革目標。

如此看來，降低縣域行政成本和財政負擔只能算是機構改革最淺表的目的，更深層次的謀局在于提升縣域治理效能，以更低的成本換取更高效的縣域治理體系，推動縣域高質量發展。