每經特約評論員 魯子舜

據報道，行政復議法修訂草案日前提請十三屆全國人大常委會第三十七次會議審議。修訂草案擴大了行政復議受案范圍，強化行政復議吸納和化解行政爭議的能力，旨在將行政復議打造成為化解行政爭議的主渠道。

行政復議是以行政機關上下級之間的層級監督為基礎，由行政機關對行政爭議進行審查從而化解行政爭議的法律制度。這一制度建立30多年來，在化解行政爭議，保護公民、法人、其他組織合法權益方面發揮了非常重要的作用。據統計，近年來，行政復議受案量不斷增加，現在每年全國各級行政復議機關受理的案件已達20萬件左右。

不過，從實踐中看，行政復議制度雖有30多年實踐，但在化解行政爭議方面，卻依然面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。我國每年行政爭議數以億計，源于行政糾紛的信訪案件少說也有幾百萬件，但行政復議年受理案件數量卻只有20萬件左右，多數基層行政復議機關受案量都遠少于同級法院和信訪機構。而在國外不少國家，行政復議制度基本上能夠化解大多數的行政爭議。

我國行政復議制度沒有發揮應有的作用，與法律中的制度設計不科學密切相關。長期以來，由于法律不夠健全，各地行政復議機構能力建設沒有受到足夠重視，行政復議從業人員素質不高，行政復議程序不完善不科學，行政復議決定的公信力也不高，因而，在修改行政復議法時，必須正視這些問題，對相關制度作出完善。

首先是要對行政復議制度科學定位。行政復議的優勢是行政機關內部層級監督，方便、快捷而且具有專業性，行政復議機關可以直接撤銷、變更錯誤的行政行為，從而方便快捷地維護行政相對人的合法權益。但當前行政復議實踐中，各地行政復議機關作出復議決定的時間與法院行政訴訟相比，往往沒有太大優勢，而行政復議工作人員不僅沒有體現出行政專業性，法治素養和獨立性往往又不如法官，這是行政復議不“受寵”的重要原因。因此，在行政復議法修改時，必須突出行政復議審查的快速、便捷性，同時，又要強調行政復議機關和行政復議工作的相對獨立性。

考慮到行政管理的專業性和復雜性，法律修改時還要進行制度設計，使參與某一具體案件的行政復議人員能體現出“行政管理專業性”，要選聘專業人員和熟悉具體業務的人員參與行政復議案件的調查審查，避免“外行審查內行”。比如，在審查消防安全方面的爭議時，如果行政復議機構專職人員都不熟悉消防業務，原則上應當聘請一至兩位熟悉業務的專業人士參與，從而使行政復議決定能體現專業性。單純讓行政復議機構的人員去辦理專業性行政復議案件，難以避免“外行審查內行”，也無法提升行政復議水平。

其次，要對行政復議程序進行完善。這其中首要的是要改變傳統的“書面審理為原則”的模式，修改為“當面聽證調查為原則”，讓各方當事人、行政糾紛相關人等坐在一起進行陳述辯論，既可以全面調查，也可以進行辯論，還可以進行協商，從而提高糾紛解決效率和質量。同時，為了打消行政復議“官官相護”的疑慮，要堅持行政復議公開原則，行政復議案件審理聽證原則上可以旁聽，行政復議決定書原則上向社會公開。考慮到行政糾紛的復雜性、多樣性，行政復議調查審查過程中，應當鼓勵進行溝通協調，如果行政爭議雙方能夠達成一致，就可以結束行政復議程序。

再次，行政復議的優勢是能夠“案結事了”，也能夠實現層級監督。因此，在行政復議完成調查、聽證等程序后，行政復議機關不應當“和稀泥”，對于行政行為中的問題，應當清晰指出，對于應當改變或者撤銷的，原則上應當直接改變或撤銷。對于具有典型性的案例，還應當舉一反三，推動相關問題的全面整改。行政復議的審查，不僅要審查行政行為的合法性，也要審查合理性。

從理論上講，行政復議的制度優勢是專業性強、高效便民，從這次提請審議的草案來看，修訂草案距這一目標還有一些差距，從制度設計上看，行政復議的專業性、高效性仍然沒有能夠充分體現，行政復議的公信力仍然缺乏保障。因此，期待立法者能夠深入調研，廣泛聽取各方意見，不斷推動行政復議制度完善，使行政復議真正成為解決行政糾紛的主渠道。