每經(jīng)記者 宋戈    每經(jīng)實習記者 宋欽章    每經(jīng)編輯 馬子卿

本月初，泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會和泰州市高港區(qū)人民政府聯(lián)合發(fā)布公告，宣布高港區(qū)泰州引江城市開發(fā)建設(shè)有限公司、江蘇大江建設(shè)工程有限公司等融資平臺公司已轉(zhuǎn)型為市場化運作的國有企業(yè)，自公告發(fā)布之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能。轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法開展市場化經(jīng)營、自負盈虧，政府出資機構(gòu)以出資額為限承擔有限責任。

而這只是近年來“城投退融資平臺潮”的一個縮影。據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者不完全統(tǒng)計，今年年內(nèi)，城投公司退出地方政府融資平臺已多達20余例，涉及江蘇、遼寧、福建、河南等多個省份。

那么，轉(zhuǎn)型為市場化運作的國有企業(yè)、退出政府融資平臺的城投公司，未來將何去何從呢？

信達證券固定收益首席分析師李一爽認為，基于歷史的原因，城投公司與地方政府之間可能仍然存在較多的業(yè)務(wù)和資金往來，其市場化轉(zhuǎn)型需要一定的培育時間和過程，短期內(nèi)或難以徹底和地方政府信用切割，城投公司退出地方政府融資平臺更多或系形式上的公告。

“但從長期來看，城投公司實質(zhì)退出融資平臺是大勢所趨。自身信用資質(zhì)強，經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展好的城投公司或率先脫離政府信用，實現(xiàn)自主經(jīng)營，自負盈虧。但是對于信用資質(zhì)比較弱的平臺來說，未來逐漸脫離政府信用，融資壓力或越來越大，信用風險或增加。”

年內(nèi)多家城投不再承擔政府融資職能

12月初，泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會和泰州市高港區(qū)人民政府聯(lián)合發(fā)布公告，宣布高港區(qū)泰州引江城市開發(fā)建設(shè)有限公司、江蘇大江建設(shè)工程有限公司等融資平臺公司已轉(zhuǎn)型為市場化運作的國有企業(yè)，自公告發(fā)布之日起退出政府融資平臺，不再承擔政府舉債融資職能。轉(zhuǎn)型后的國有企業(yè)依法開展市場化經(jīng)營、自負盈虧，政府出資機構(gòu)以出資額為限承擔有限責任。

根據(jù)國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，泰州引江城市開發(fā)建設(shè)有限公司的實際控制人是泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（泰州市高港區(qū)）國有資產(chǎn)管理中心，江蘇大江建設(shè)工程有限公司的實際控制人是泰州市政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。

據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者不完全統(tǒng)計，在年內(nèi)，除了上述江蘇省泰州市的幾家家城投公司退出地方政府融資平臺外，還有至少二十余家城投公司也相繼不再承擔地方政府融資職能，涉及遼寧省大連市、安徽省淮南市、河南省的平頂山市與漯河市、福建省的福州市與三明市、山西省太原市、湖北省武漢市、河北省邯鄲市等多個地區(qū)。

“城投公司發(fā)布退出融資平臺公告，往往有幾個重要的特征：一是，已開展市場化經(jīng)營，初步完成市場化轉(zhuǎn)型，同時，均表示不再承擔政府融資職能，存量債務(wù)得到妥善安排；二是，大多數(shù)發(fā)布公告的城投公司沒有開展過債券融資，同時，開展PPP模式融資也是其發(fā)布退出公告的重要原因之一。”中證鵬元資信評估股份有限公司研發(fā)部高級董事吳志武在接受記者微信采訪時表示，已開展市場化經(jīng)營、存量債務(wù)得到妥善安排、有意向開展債券融資或PPP融資的城投公司，更傾向于發(fā)布退出公告。

信達證券固定收益首席分析師李一爽在接受記者采訪時表示，存量公開市場債券規(guī)模不大的城投或更傾向于公告退出。“城投公司不再承擔政府融資職能后，長期來看有利于控制地方城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展中的隱性債務(wù)增長，防范地方政府債務(wù)風險發(fā)生，從而有利于地方城市建設(shè)和經(jīng)濟的長遠發(fā)展。”

城投公司退出融資平臺，有利于推動地方政府隱性債務(wù)風險化解。吳志武認為，“近年來化解隱性債務(wù)風險成為金融監(jiān)管的重點，隱性債務(wù)清零也成為大部分地方政府確立的重要目標。城投公司退出融資平臺后，由于新增債務(wù)不再屬于政府債務(wù)，有利于嚴控新增隱性債務(wù)。”

地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉債

何謂地方政府融資平臺？為什么在談?wù)撍鼤r，往往會和地方債務(wù)聯(lián)系在一起？

復(fù)旦大學的蘭小歡教授在《置身事內(nèi)：中國政府與經(jīng)濟發(fā)展》中介紹，“法律規(guī)定，地方政府不能從銀行貸款，2015年之前也不允許發(fā)行債券，所以政府要想借錢投資，需要成立專門的公司。這類公司大都是國有獨資企業(yè)，一般統(tǒng)稱為‘地方政府融資平臺’。這個名稱突出了其融資和負債功能，所以經(jīng)濟學家和財經(jīng)媒體在談及這些公司時，總是和地方債務(wù)聯(lián)系在一起。但這些公司的正式名稱可不是‘融資平臺’，而大都有‘建設(shè)投資’或‘投資開發(fā)’等字樣，突出自身的投資功能，因此也常被統(tǒng)稱為‘城投公司’。”

國務(wù)院曾在2010年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號，下稱《通知》），對地方政府融資平臺進行了定義，即“指由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體”。同年8月，財政部等部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號），對政府融資平臺的定義補充了“具有政府公益性項目投融資功能”。

對于政府融資平臺類公司的典型特征，蘭小歡概括了三種：第一，持有從政府取得的大量土地使用權(quán)；第二，盈利狀況依賴政府補貼；第三，政府的隱性擔保可以讓企業(yè)大量借款。

實際上，業(yè)內(nèi)有觀點認為，城投公司退出政府融資平臺的現(xiàn)象始于2015年，2017年和2018年退出平臺的案例數(shù)量明顯增多。

2014年10月，國務(wù)院一則重要文件的發(fā)布，釋放了地方債務(wù)嚴控和城投公司轉(zhuǎn)型的信號，即《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，下稱《意見》）。《意見》要求明確明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

“城投公司退出政府融資平臺的主要原因是響應(yīng)《意見》等重要文件精神，以及在黨中央、國務(wù)院關(guān)于化解地方政府隱性債務(wù)風險的要求之下，平臺不斷規(guī)范發(fā)展，實現(xiàn)市場化運營轉(zhuǎn)型，退出融資平臺，劃清與政府的界限。”李一爽告訴記者。

吳志武則認為，除了剝離政府融資職能，以及推動轉(zhuǎn)型的需要，城投退出融資平臺也是為了滿足融資監(jiān)管要求，以拓寬融資渠。“從債券融資來看，財政部《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》規(guī)定，融資平臺公司在境內(nèi)外舉債融資時，應(yīng)當向債權(quán)人主動書面聲明不承擔政府融資職能；從PPP融資模式來看，國務(wù)院《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見》規(guī)定，地方投融資平臺在‘已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系’。”

退出融資平臺后，城投公司未來將何去何從

城投轉(zhuǎn)型，對地方經(jīng)濟發(fā)展而言，考驗與機遇并存。而失去政府融資平臺身份的城投公司，同時也失去了地方政府的隱性擔保。那么，轉(zhuǎn)型為市場化運作的國有企業(yè)、退出政府融資平臺的城投公司，未來將何去何從呢？

“雖然部分城投公告稱不再承擔政府融資功能，但城投的核心業(yè)務(wù)依舊是基礎(chǔ)設(shè)施代建、土地開發(fā)與整理等業(yè)務(wù)，因此該事件對地方城市與經(jīng)濟發(fā)展的影響或有限。但是考慮到部分區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與城投有息債務(wù)增速不匹配的問題嚴重，疊加監(jiān)管嚴控隱債新增，經(jīng)濟發(fā)展相對較差或者債務(wù)風險較大區(qū)域城投的融資能力受到明顯限制，而資金或更多傾向于東部或者中部等經(jīng)濟發(fā)展相對好，債務(wù)風險相對較低的區(qū)域。”李一爽認為。

吳志武告訴記者，由于城投公司作為地方城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展重要的主體，城投公司不再承擔政府融資職能后，短期內(nèi)可能因為參與主體和資金來源受限，導(dǎo)致地方城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展受到一定的負面影響，但長期來看，地方城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的參與主體和資金來源將會趨于多元化。

“從城市建設(shè)參與主體來看，目前除了以城投為主的國有企業(yè)外，還有可以通過PPP模式、授權(quán)模式、特許經(jīng)營模式等方式參與的社會資本、民間資本，甚至是外資；從資金來源來看，除了財政投入和城投債務(wù)融資外，還有地方政府債券、銀行項目貸款以及通過招商引資和各種融資模式引入的社會資本等，尤其是地方政府債券已逐漸成為地方城市建設(shè)的主要資金來源之一，社會資本也日益發(fā)展成為地方城市建設(shè)重要的資金來源。”吳志武補充。

值得關(guān)注的是，失去了政府融資平臺這一身份后，城投公司與地方政府的關(guān)系能否一刀斬斷？

“城投公司不承擔政府融資職能后，可能有以下幾種轉(zhuǎn)型方向：一是，由于沒有實質(zhì)性經(jīng)營業(yè)務(wù)，純粹的‘空殼類’平臺大多面臨清理撤銷的結(jié)局；二是，由于仍然需要承擔一些政府職能，比如承擔城市公用事業(yè)的運營和建設(shè)，這類城投公司與政府關(guān)系仍然十分密切，政府會給予其補貼以支持其業(yè)務(wù)的發(fā)展，但其投融資模式主要是以市場化的方式開展，政府對企業(yè)的投融資決策有一定的政策指導(dǎo)，但不干涉企業(yè)的具體業(yè)務(wù)經(jīng)營，企業(yè)通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實行規(guī)范化運作，自主經(jīng)營、自負盈虧；三是，城投公司成為完全市場化的國企，與政府的關(guān)系是出資人和被出資人的關(guān)系，企業(yè)自主決策、自主經(jīng)營、風險自擔、自負盈虧。”吳志武認為。

李一爽告訴記者，基于歷史的原因，城投公司與地方政府之間可能仍然存在較多的業(yè)務(wù)和資金往來，其市場化轉(zhuǎn)型需要一定的培育時間和過程，短期內(nèi)或難以徹底和地方政府信用切割，城投退出地方政府融資平臺更多或系形式上的公告。

“但從長期來看，監(jiān)管鼓勵城投進行業(yè)務(wù)市場化轉(zhuǎn)型，城投公司實質(zhì)退出融資平臺是大勢所趨。自身信用資質(zhì)強，經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展好的城投或率先脫離政府信用，實現(xiàn)自主經(jīng)營，自負盈虧。但是對于信用資質(zhì)比較弱的平臺來說，未來逐漸脫離政府信用，融資壓力或越來越大，信用風險或增加。”李一爽最后說道。

封面圖片來源：每經(jīng)記者 張建 攝