每經記者 楊棄非    每經編輯 楊歡

圖片來源：新華社

今天公開的政府工作報告（下稱“報告”）中，一個數字十分引人注目：去年，我國常住人口城鎮化率已經提高到65.2%。

根據“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出的目標，“十四五”時期，我國常住人口城鎮化率將提高到65%。如今，“十四五”尚未過半，目標已然達成，速度不可謂不快。

是什么推動了中國城鎮化的迅速推進？增長動能又還將持續多久？

十年前，有關“加快戶籍制度改革”的一系列部署，按下了常住人口城鎮化的快進鍵。當年，全國常住人口城鎮化率僅53.7%，到現在十年間增長超過10個百分點。縣城成為新型城鎮化的重要載體。在今年報告中關于“持續推進以人為核心的新型城鎮化”首先提到的就是，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

宏大敘事外，報告中的一個細節是，成渝地區雙城經濟圈繼續作為“新型城鎮化”的唯一具體實踐“亮相”。往回看，2020年成渝地區雙城經濟圈首次出現在政府工作報告中，連續兩年被列入“區域協調發展”框架下，從去年開始則單獨出現在了“新型城鎮化”的相關表述中。

今年初，國家發改委召開的城鎮工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議第五次會議上，成渝地區雙城經濟圈今年建設工作要點亦被專門審議研究。在眼下城鎮化進程新節點上，這一安排也值得展開說說。

量

過去十年，中國城鎮化進程高潮迭起。

2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出爐，對戶籍制度改革進行明確部署，提出“把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系”。

有專家表示，這意味著戶籍制度改革更加凸顯“多層次、全方位”，也意味著我國在通往公平正義的道路上邁出了更加堅實的一步。

圍繞上述決定關于“推進農業轉移人口市民化”的部署，同年底，有關“三個1億人”的目標問世。其中的一個“1億人”，即到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶，通過實施差別化戶口遷移政策，以期達到進城農民工梯度轉移。

2020年，公安部統計數據顯示，1億人進城落戶任務最終提前完成，1億多農業轉移人口自愿有序實現了市民化。此次報告中提到，十年間有1.4億農村人口在城鎮落戶。

圖片來源：新華社

城鎮化的下一個增長點在哪？

站在“十四五”門檻上，新一輪討論由此展開。此前國家發改委官網發表一篇中國宏觀經濟研究院投資研究所文章，其中提到，中國城鎮化率仍有較大提升空間，特別是從區域來看，2019年，東部地區城鎮化率達到68.5%，而中、西部則分別只有56.8%、54.1%，“發展還不充分，未來具有較大的發展潛力”。

另一方面，縣城被投以高光。2021年政府工作報告中提出，發展壯大城市群和都市圈，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設；2022年提出，加強縣城基礎設施建設，并首次提出“嚴控撤縣建市設區”；到了今年，報告中的相關表述為，“完善城市特別是縣城功能，增強綜合承載能力”。

根據中國城市規劃設計研究院院長王凱此前分析，按照業界對2035-2050年中國城鎮化水平達到75%-80%之間的一種預估來測算，未來還有1.5-2億左右人口進城，人口將進一步向大城市和小城市兩端聚集，縣級單元成為城鎮化的重要層級。

成渝地區恰是兩個增長點的交匯地帶。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉云中等人研究發現，2011-2019年，成渝城鎮化水平從45.3%提高至57.3%，年均增長1.5個百分點，超過同期全國1.2個百分點的增長速度，而增速來源主要是縣級層面——縣域城鎮人口增長速度高達5.6%，不僅超過全域平均速度，更遠高于地級市市區層面年增2.7%的速度。

中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀向城叔分析，早在2007年，成都和重慶兩市就被國務院批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在這樣的基礎上，成渝地區推動新型城鎮化，展開城鄉發展先行示范一直是重要內容。

如今，兩市均已成長為超大城市，繼續擴大空間有限；而從地理條件上看，該區域除成都平原外，主要是山地和丘陵地區，聚落相對分散，很難形成沿海地區梯次分明的城市體系，超大城市相可能直接與大、中、小型城市銜接。從這一點來說，縣城的發展對成渝地區來說更為緊迫，其也理應扛起領頭的重任。

質

而縣城的城鎮化能否有效推進，還取決于城鎮化后半場所關心的生活方式、生產方式的城鎮化，能否在這個“城鎮化的最小單元”中落地。

2021年政府工作報告中，曾首次提到“新市民”一詞，明確要“盡最大努力幫助新市民、青年人等緩解住房困難”。今年報告再次提及“新市民”，伴隨的則是教育、醫療公平等領域在數據上的明顯變化。

比如教育層面，過去五年內，財政性教育經費占國內生產總值比例每年都保持在４％以上，且學生人均經費投入大幅增加。而通過持續加強農村義務教育薄弱環節建設，基本消除城鎮大班額，推動解決進城務工人員子女入學問題，不僅義務教育鞏固率由93.8%提高到95.5%，普及高中階段教育目標實現，高等教育毛入學率從45.7％提高到59.6％

在醫療層面，通過深化醫藥衛生體制改革，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，進一步緩解看病難、看病貴問題。城鄉居民醫保人均財政補助標準從450元提高到610元，住院和門診費用實現跨省直接結算，惠及5700多萬人次，推行藥品和醫用耗材集中帶量采購，降低費用負擔超過4000億元。

而這其中，不少都能惠及“新市民”。

據陳耀分析，“新市民”的待遇已經明顯得到提升。雖然從戶籍管理上看，300萬以下人口的城市已經基本放開，300萬到500萬人口的城市沒有完全放開，500萬以上的城市亦有所限制。但在享受城市的福利待遇上，和戶籍人口的差距已經大大縮小，子女能否入托、接受教育，基本不以戶籍作為門檻，社保也與工作單位掛鉤。

圖片來源：新華社

緊隨其后的是，一些縣城、鄉村也感受到公共服務資源的外溢。

“發達地區都市圈、城市群內的部分鄉村，通過醫共體、醫聯體，醫療資源開始下沉，優質教育資源的下沉也在推進，城鄉之間的差距很大概率將大幅縮小。”他說道，“現在主要是一些非城鎮化地區、偏遠地區差距相對較大”。

而在縣城發展的政策利好下，除了被動接受，縣城也有主動作為的可能。他分析成渝地區就提到，對于當地星羅棋布的小城鎮，可以先行一步展開試點甚至探索先行示范。比如，參照瑞士，探索山地特色的縣城發展模式，推動產業、交通、生態、市政等基礎設施的建設，形成投資熱點，有利于拉動其成為經濟的一種新增長引擎。

但必須承認的是，公共服務資源的差距現階段仍然存在。“我們現在的目標也不是消除差距，而是基本公共服務的均等化，這些年也一直在朝著這一目標改進。”陳耀指出。

縣城發展的重點、節奏也應量力而行。近年來，不少縣城出現公交系統停運，背后直指縣級財政困局。如何結合縣城實際，設計更符合市民所需、又有可持續性的公共服務體系，將是縣城城鎮化下半場的重要問題。