每經(jīng)記者 李卓  楊卉  陳鵬麗    每經(jīng)編輯 董興生    

3月7日，在第十四屆全國人民代表大會第一次會議上，國務委員兼國務院秘書長肖捷受國務院委托向大會作了國務院機構改革方案的說明。“組建國家數(shù)據(jù)局”是13項國務院機構改革方案之一，一個全新的機構即將“呱呱墜地”。

根據(jù)方案，國家數(shù)據(jù)局是由國家發(fā)展和改革委員會管理，負責協(xié)調(diào)推進數(shù)據(jù)基礎制度建設，統(tǒng)籌數(shù)據(jù)資源整合共享和開發(fā)利用，統(tǒng)籌推進數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會規(guī)劃和建設等。

《每日經(jīng)濟新聞》記者留意到，擬組建國家數(shù)據(jù)局的背后，是隨著數(shù)字中國建設的推進，近年來多位全國人大代表、政協(xié)委員紛紛提出加快數(shù)據(jù)要素市場建設的相關議案和提案。去年12月，《中共中央國務院關于構建數(shù)據(jù)基礎制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（“數(shù)據(jù)二十條”）出臺，系統(tǒng)性布局了數(shù)據(jù)基礎制度體系的“四梁八柱”。

中國人民大學商學院教授、中國企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展研究中心主任、數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院院長姚建明在接受每經(jīng)記者采訪時表示，國家數(shù)據(jù)局的成立一定會更有利于數(shù)據(jù)的確權、交易等一系列數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的重要問題，最終更有利于數(shù)據(jù)的利用，從而更有利于數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和數(shù)字中國建設，這也是國家層面大的戰(zhàn)略目標。一位通信行業(yè)資深從業(yè)人士則告訴記者，國家數(shù)據(jù)局要解決的問題，除了數(shù)據(jù)監(jiān)管分散外，還有數(shù)據(jù)壟斷。

當前數(shù)據(jù)監(jiān)管分散、數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象較突出

方案顯示，國家數(shù)據(jù)局承擔的職責包括：將中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室承擔的研究擬訂數(shù)字中國建設方案、協(xié)調(diào)推動公共服務和社會治理信息化、協(xié)調(diào)促進智慧城市建設、協(xié)調(diào)國家重要信息資源開發(fā)利用與共享、推動信息資源跨行業(yè)跨部門互聯(lián)互通等。國家發(fā)展和改革委員會承擔的統(tǒng)籌推進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、組織實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、推進數(shù)據(jù)要素基礎制度建設、推進數(shù)字基礎設施布局建設等職責也劃入國家數(shù)據(jù)局。

圖片來源：視覺中國-VCG211101835839

早在2020年，國務院就對外明確將數(shù)據(jù)與土地、技術等生產(chǎn)要素相提并論。隨著數(shù)字中國建設的不斷推進，數(shù)據(jù)要素資源如何充分激發(fā)利用成為整個產(chǎn)業(yè)迫切解決的問題。

據(jù)人民政協(xié)報報道，2022年全國政協(xié)經(jīng)濟委員會還曾組織專題調(diào)研，中國證監(jiān)會原主席肖鋼當時參與了調(diào)研并發(fā)現(xiàn)，目前大概有15個政府部門擁有數(shù)據(jù)管理權限，“九龍治水”的現(xiàn)象較為突出，管理手段不適應，如何實施數(shù)據(jù)分級分類管理也存在不少問題。不久后，工業(yè)和信息化部表示將積極培育數(shù)據(jù)要素市場，支持北京、上海建設數(shù)據(jù)交易所。2022年末，“數(shù)據(jù)二十條”的出臺進一步對數(shù)據(jù)流通交易和數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展釋放積極信號。

前述通信業(yè)資深從業(yè)人士告訴記者，海量數(shù)據(jù)襲來，國家數(shù)據(jù)局要解決的問題，除了數(shù)據(jù)監(jiān)管分散外，還有數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)據(jù)壟斷形成是平臺經(jīng)濟發(fā)展的必然結果。從當前的格局來看，數(shù)據(jù)壟斷主要體現(xiàn)在兩方面：一是政府在構建智慧城市時產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)；一個是企業(yè)運營掌握的用戶數(shù)據(jù)。

無獨有偶，在此次國家數(shù)據(jù)局宣布組建之前，中國社會科學院法學研究所研究員周漢華曾撰文《論平臺經(jīng)濟反壟斷與監(jiān)管的二元分治》指出，我國缺乏對平臺經(jīng)濟二元分治以及數(shù)據(jù)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的必要認識，有必要以強化數(shù)據(jù)監(jiān)管為重點，推動構建我國二元分治的平臺經(jīng)濟治理體系。他建議設立國家數(shù)據(jù)局，與國家反壟斷局一道，為二元分治發(fā)揮作用提供動力保障。

推動實現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟建設“一盤棋”

對于組建國家數(shù)據(jù)局的意義，姚建明在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，未來，數(shù)字經(jīng)濟是國家發(fā)展的新引擎。數(shù)據(jù)是最核心要素，要把數(shù)據(jù)治理好、管理好。以前各個省都基本成立了大數(shù)據(jù)管理局，中央層面沒有。很多大數(shù)據(jù)交易所和交易中心，實際上都是從今年剛剛起步或正式運營，很多問題還沒解決。國家數(shù)據(jù)局的職能更明確之后，不僅可以進行基礎數(shù)據(jù)的建設，在數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌的基礎上進行整體規(guī)劃，將來垂直管理更方便，最終推動數(shù)字中國建設。

但最主要的還是在制度建設方面。在姚建明看來，人們都希望數(shù)據(jù)能做為資產(chǎn)交易，盡管有各種技術能解決一定的問題，但本質(zhì)上，數(shù)據(jù)和別的資產(chǎn)不一樣，不同的主體用同樣的數(shù)據(jù)，價值也不一樣，所以很難定價和確權。

與此同時，沒有場景的話數(shù)據(jù)利用起來也很難。同時，要交易的數(shù)據(jù)必須和場景結合，再定價，這就要弄清楚在什么樣的場景來用。“比如營銷大數(shù)據(jù)，如果直接交易肯定不行，但如果去交易統(tǒng)計回來的趨勢、觀點等數(shù)據(jù)，一定程度上還會受限，因此有很多難點。”

這些難點怎么解決？

在姚建明看來，真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易的價值，還有一段路要走，各行各業(yè)不一樣，有些行業(yè)數(shù)據(jù)公共性強一些，有些行業(yè)又不見得，同時行業(yè)也分環(huán)節(jié)：上游、中游、下游，生產(chǎn)、銷售、采購等等，行業(yè)里各環(huán)節(jié)的通用性也不一樣，需要有針對性地進行探討。這也是未來整個數(shù)字中國建設的核心難點問題。

也正因此，姚建明認為，需要給地方和企業(yè)、行業(yè)一定的自主靈活性。在保障一定靈活性的同時，國家用基本制度解決數(shù)據(jù)安全、隱私保護等問題。

“建設數(shù)字中國就要全國一盤棋，這里面數(shù)據(jù)如果真的不能打通，不能作為數(shù)據(jù)資產(chǎn)提供核心價值就很難。”姚建明說。

在實踐層面，他進一步建議，什么樣的數(shù)據(jù)是能夠交易的、有通用價值的，可以先挖掘，或者在特定主體內(nèi)試用。姚建明同時談到技術創(chuàng)新之外的一些創(chuàng)新點：比如交易模式、確權等的創(chuàng)新，相關技術的創(chuàng)新，治理的創(chuàng)新等，都要去探討。治理創(chuàng)新重點在協(xié)調(diào)各個主體方面的關系，如數(shù)據(jù)使用者、擁有者等，才能真正實現(xiàn)數(shù)字中國建設一盤棋。

上述通信業(yè)資深從業(yè)人士則表示：“國家要推動數(shù)字經(jīng)濟，是希望形成和房地產(chǎn)等相當?shù)男轮еa(chǎn)業(yè)。通過設立統(tǒng)一的主管部門來制定相關政策，對數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展將產(chǎn)生推動作用，同時也匹配國家戰(zhàn)略。”

他告訴記者，未來，國家數(shù)據(jù)局應該會在數(shù)據(jù)應用方面出臺對數(shù)字經(jīng)濟有益的政策，來推動這些數(shù)據(jù)活起來、用起來，從而產(chǎn)生價值。在這一過程中，三大運營商將率先受益，平臺經(jīng)濟企業(yè)也會獲得更清晰的政策指導，有望從中受益。“有了數(shù)據(jù)局的統(tǒng)一指導，未來，企業(yè)可以合規(guī)地干些事情了。”

國家最主要解決的還是在制度建設方面的問題。前述通信業(yè)人士提到：“我覺得數(shù)據(jù)局還是以制定戰(zhàn)略和政策為主，引導企業(yè)如何用好數(shù)據(jù)，不會做微觀的安排。將數(shù)據(jù)局劃歸發(fā)改委管理，也能體現(xiàn)出還是以政策指導為主。”在他看來，國家數(shù)據(jù)局應當處理三個層面的問題：底層為數(shù)字基礎設施的建設指導、中層是數(shù)據(jù)融合和監(jiān)管、上層則是數(shù)據(jù)應用。