養老金改革事關億萬退休人員的切身利益，也是積極應對人口老齡化的重要舉措。 黨的二十大報告提出，完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。 3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中指出，五年來國家加強社會保障和服務。建立基本養老保險基金中央調劑制度，連續上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。 據統計，過去五年，我國基本養老保險參保人數增加1.4億，截至2022年末，覆蓋10.5億人。 2022年11月，人力資源社會保障部、財政部、國家稅務總局等部門聯合發布《個人養老金實施辦法》，并在36個城市（地區）開始試點。這意味著，個人養老金制度正式落地。 我國在建立多層次、多支柱養老保險體系方面取得了哪些成就？下一步努力的方向在哪里？個人養老金如何滿足日益多樣化的養老保險需求？作為養老保險體系的第三支柱，如何提升個人養老金的普及率？ 帶著這一系列問題，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者在全國兩會召開期間，對中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文進行了專訪。 提高個人養老金覆蓋面關鍵在于投資回報率 NBD：個人養老金去年11月開始落地，但有媒體報道部分地區通過“掃碼送禮”等促銷活動吸引群眾開設賬戶，您認為當前個人養老金普及率為什么不是特別高？ 鄭秉文：個人養老金屬于養老保險制度體系里的第三支柱，它跟第一、第二支柱的制度屬性、舉辦人都有很大差別。 第一支柱的舉辦人是國家，在制度里邊既有個人的繳費，同時還有單位的繳費和國家財政補貼，所以它的激勵性是第二支柱和第三支柱所無法比擬的。 第三支柱，目前世界上幾乎所有國家制度設計特征都是完全由個人繳費、個人積累，沒有個人繳費以外的其他經濟因素參與，只有個稅的遞延政策，所以不存在配比繳費。 既然由個人繳費、個人積累，作為老百姓，為什么要在數十年的時間里去定存定繳？國外的經驗告訴我們，養老金的投資回報率是一個重要激勵因素。 假如個人養老金賬戶里面的產品回報率很低，甚至低于CPI，那么個人賬戶的持有人積極性就會很低，甚至會選擇停止繳費。這對個人的繳費等于是一個負激勵。 想要提高個人養老金的覆蓋率和參與積極性，最好的辦法就是讓投資回報率符合賬戶持有人的心理預期，要讓他們有獲得感、滿足感。只有比銀行其他理財產品和儲蓄產品的利率都要高，老百姓才會有積極性。 我國是儲蓄大國，老百姓有存款的習慣和文化，即使三年疫情，存款數量也是一年比一年多，平均每年增加10多萬億元。老百姓為什么把錢存銀行？一方面是儲蓄文化的結果，另一方面，也與現實中可投資的金融產品偏少、一些銀行理財產品跌破凈值等因素有關，說明存在“資產配置荒”，只能選擇存款。 如果個人養老金制度讓老百姓覺得很劃算，他們肯定會主動購買。也就是說，個人養老金產品的收益率是吸引人們參與的關鍵，我們要在相應的制度和產品設計上發力。 NBD：您認為我們國家在發展多層次、多支柱養老保險體系方面未來努力的方向在哪里？ 鄭秉文：發展多層次、多支柱養老保險體系，是我們在建立社會保障制度過程中，中央確定的制度目標。 早在1991年建立城鎮職工基本養老保險制度的時候，就曾規劃以“三支柱”的理念來建設我們國家的養老保險體系。當時的文件提出建立國家基本養老保險制度、企業補充保險制度和個人儲蓄性養老保險制度，這樣的表述本質就是發展多層次、多支柱養老保險體系。 1991年到現在已經過去30多年，我國在建立多層次、多支柱養老保險方面取得了可圈可點的成就。 2021年末我國城鎮職工基本養老保險累計結存近5.26萬億元數據來源：同花順iFinD 第一支柱由于建立的時間比較長，制度也比較成熟，所以現在覆蓋的人數達到法定覆蓋人數的93%到94%左右，積累了相當可觀的基金。 第一支柱當中包括城鎮職工養老保險制度和城鄉居民養老保險制度，在基金積累方面，現在第一支柱的積累合計已經超過7.3萬億元，覆蓋人數和基金積累的規模都非常可觀。 第二支柱建立的時間稍晚一些，分為企業年金和職業年金。 企業年金建立于2004年，已經覆蓋了2800萬多人。建立于2015年的職業年金，覆蓋的目標群體主要是機關事業單位人員，目前也覆蓋了90%多。合計第二支柱企業年金和職業年金覆蓋的人數超過了6000萬人。 至2022年三季度末全國企業年金積累基金近2.8萬億元數據來源：同花順iFinD 第三支柱從2018年開始試點，經過近年來的試點探索和經驗積累，我國在2022年11月成功確立了第三支柱個人養老金，從單純的保險領域擴展到其他金融領域，覆蓋到了公募基金、銀行理財和銀行儲蓄產品。 去年11月落地的第三支柱個人養老金，在制度設計上與發達國家非常接近，經過3個月左右的努力，在36個先行城市取得了非常令人振奮的成就。三個月時間，覆蓋的人數超過2800萬人，相當于企業年金的規模。 從三支柱覆蓋人數、基金積累這兩個指標來看，我國多層次、多支柱養老保險體系取得了階段性的重大成就。 下一步，主要是要提升第二、第三支柱的覆蓋面，如果覆蓋人數不是很理想，那么多層次、多支柱的養老保險體系就很難穩固，也難以發揮出其應有的作用。 對養老保險體系進行“組合式”改革以應對人口負增長 NBD：當前，個人養老金的繳費限額是限定在每年不超過12000元，為什么設定這一標準？未來限額會不會繼續上調？ 鄭秉文：每年12000元，每月就是1000元，它的來源是2018年5月份試點的個人稅收遞延型商業養老保險的上限。 沿用這個做法，是想讓制度能夠普惠中低收入群體，要讓中低收入群體成為這個制度最受益的人群。對中高收入群體來講，每年12000元的繳費不是太“解渴”，但對中低收入人群就不是這樣了，所以上限不超過12000元，目的是讓中低收入群體廣泛受益，不要拉開收入分配的差距。 隨著社會經濟的發展，我認為12000元的年度繳費限額肯定會往上調整。如果定額上限比例不上調的話，換算成工資占比來講就等于降低了，因為全國社會平均工資每年是上漲的，根據以往五六年的數據，社會平均工資增長率在8%~9%左右。所以，無論是從中高收入群體的需求方面，還是平均工資增長的情況來看，每年繳費上限12000上調是早晚的事。 NBD：國家統計局公布的數據顯示，2022年中國的人口已出現負增長。隨著老齡人口規模不斷擴大，我國養老保險體系會發生怎樣的變化？ 鄭秉文：人口結構的變化會影響到社會經濟方方面面，但是影響最大的，我認為還是養老保險體系。 所謂的人口結構變化，主要體現為人口老齡化，就是老年人口占總人口比例在擴大。另一方面，勞動人口占總人口的比例也在縮小。 近年來我國老齡化程度日漸加深圖片來源：新華社記者唐奕攝 當前所有發達國家的第一支柱養老保險制度，包括中國的養老保險制度，都是現收現付制度，也就是用勞動人口的繳費來支付退休人口的養老金。在人口老齡化的背景下，這項制度的收入會越來越少，支出會越來越大。 為此，幾乎所有國家都在嘗試各種各樣的改革舉措來應對人口老齡化的趨勢。從其他國家的情況來看，無非是采取兩大類改革措施： 一類是調整制度的參數，比如繳費率，再比如說替代率等，也就是參數式的改革； 另一類則是養老保險體系的結構改革，結構改革的一個重要領域就是增加第二第三支柱，擴大第二第三支柱覆蓋面，這樣當第一支柱替代性收入不斷下降的時候，如果能有效擴大第二和第三支柱的覆蓋面，就等于在退休收入的結構中增加了收入來源。 在面臨人口負增長的情況下，幾乎所有國家都在進行組合式的改革，哪一個方面的空間大，就加大哪個方面的改革力度。 所以在人口老齡化加深的背景下，尤其當我國人口出現負增長之后，必須要進行組合式的改革，利用參數改革、結構改革打出“組合拳”，這樣才能讓養老保險體系更好地應對日益變化的人口趨勢。 實行延遲退休必須引入多繳多得的激勵機制 NBD：養老金改革事關億萬退休人員的切身利益，個人養老金制度落地后，哪些人獲益最大呢？ 鄭秉文：第三支柱的個人養老金制度與第一支柱、第二支柱相比，最受益的人群有三個：第一是新業態群體，第二個是靈活就業人員群體，第三是家政等類似職業的群體。 在養老金第一支柱里，現在覆蓋面還未達到100%，而是93%~94%左右，還有6%~7%的法定人員沒有覆蓋，他們加入個人養老金制度是比較合適的，所以，隨著改革的不斷深入，加入個人養老金的范圍也會隨之擴大。 第二支柱養老金（企業年金）覆蓋的人數就更少了，企業年金覆蓋的人數只有2800萬人，絕大部分人是沒有機會加入第二支柱的。那么建立第三支柱時，就非常適合第二支柱難以覆蓋的群體來加入了，這就包括上面說的家政人員、靈活就業人員等。 NBD：今年的政府工作報告提到建立基本養老保險基金中央調劑制度。去年，我國已經開始實施養老保險全國統籌，目前還有哪些問題尚待解決？ 鄭秉文：全國統籌在養老保險制度改革中具有里程碑意義。過去30多年，我國養老保險的全國統籌經歷了多個階段，1986年-2020年，我國一直為實現省級統籌做準備、努力，2020年全面實現了省級統籌。從2022年起，我國開始正式實施全國統籌，這說明省級統籌為全國統籌的實施作出了制度上的準備。 整體來看，養老保險實現全國統籌可以提高制度的運行質量以及可持續性，并減少中央財政的壓力。不過實行統收統支的省級統籌與全國統籌中間只隔了一兩年，因此統籌的質量還存在一定差距。 目前全國統籌還是調劑性質，尚處于初級階段，所以現在跨省的勞動力轉移在養老保險關系辦理方面仍存在一定障礙，我們還需要進一步探索和完善。 NBD：在人口老齡化背景下，延遲退休也是大家關心的話題。您認為在全國范圍內實施延遲退休的條件是否成熟？ 鄭秉文：延遲退休已經提出十來年了。延遲退休是應對人口老齡化的重要舉措之一。根據測算，如果不實施延遲退休政策，到2050年，中國養老金制度一年支出額大約是35萬億元。但如果實施延遲退休的話，那么相應的支出就從35萬億降到了28萬億元，中間相差了七八萬億元。 延遲退休是所有發達國家都普遍采用的改革手段。我國男性職工平均法定退休年齡是60歲，女性職工是50歲，男女平均法定退休年齡是55歲，實際社會平均退休年齡大約是54歲多。而發達國家絕大部分是男女都在65歲退休，目前有一些國家正在往67歲過渡，這樣看中國比發達國家的退休最多提早了12年以上。 延遲退休以后，一定要伴隨著我們養老金制度的改革，要有一定的配套措施。 比如延遲退休后，應該提高養老金，應該更加明確地引入多繳多得的激勵機制，這是絕大部分國家養老金制度設計的一個表現。對于我們國家來講，激勵性就應該更明顯一些。這是因為中國的勞動力市場跟發達國家和其他轉型國家相比，我們的靈活就業人員占比偏高。這種就業結構決定了我們的養老保險制度要有更好的激勵性。 另一方面，延遲退休政策性強，敏感度高，因此一定要采取全國一個政策，一個步調，不能有地方性的特殊政策，也不應有小群體的特殊政策，而應該是全國統一的政策。對于特殊工種和特殊的需要，要進行特別的甄別。 結合國外的經驗我們發現，沒有哪個國家或者地區實行多樣化的、區域性的退休政策，對于中國這樣的人口大國來說，在這方面更需要政策統一，防止產生攀比。 記者|張懷水 編輯|陳旭 統籌編輯|易啟江 視覺|鄒利 視頻|陳正陽 排版|陳旭